紫荆党｜年年“追加拨款”都追加到哪里去了？

来稿作者：周小稞

又到了一年一度的“追加拨款”环节。10月30日所有超额开支均已获财务委员会批准或授权批准的《追加拨款（2023-2024年度）条例草案》在立法会完成了首读与二读，并预计在一个月后三读通过。根据《公共财政条例》第9条规定，记在任何总目上的开支如超逾拨款条例拨予该总目的款额，超额之数须包括在追加拨款条例草案内，并在财政年度终结后提交立法会审议通过。由于一些开支账目难免会出现超额，“追加拨款”也就成为年年不缺的例行财政活动。

笔者翻阅了从疫情前的2018-2019年度到最近的2023-2024年度的记录，果然是年年都有追加拨款，只是金额有多有少。2023-2024年度的追加拨款最少，约为133亿港元，而追加拨款最多的是2020-2021年度，高达1,730亿港元，其它年度的追加拨款基本介乎300至600亿港元之间。至于主要的追加拨款则大致可分为三类：一类涉及公务员薪酬调整，四个年度有发生；一类涉及新冠疫情防控，四个年度有出现；一类涉及各类基金注资，也有四个年度产生过。

虽然公务员薪酬调整适用于所有政府部门，但只有部门开支总额超标的才会被列入《追加拨款条例草案》，那些薪酬增加金额被其它开支节省所冲销的部门则不会被列入草案。几个因薪酬调整（包括逾时津贴）而拨款大增的个案值得关注：2023-2024年度教育局追加拨款20亿港元、医卫局追加拨款16亿港元；2019-2020年度警务处30亿港元、医卫局24亿港元、教育局20亿港元；2018-2019年度医卫局19亿港元。此外，大学教育资助委员会也是因薪酬调整而追加拨款的大户，2023-2024年度、2022-2023年度和2018-2019年度追加拨款金额分别达到4亿、2亿和7亿港元（2019-2020年度追加拨款数额无法细分）。

针对新冠疫情的追加拨款从2019-2020年度一直持续到2022-2023年度，分别向“防疫抗疫基金”注资299亿、1,321亿、269亿和429亿港元，总计2,318亿港元。这并非投入防疫抗疫的全部财政支出，只是因应疫情而追加的拨款。而向各类基金的追加注资出现在2018-2019年度、2020-2021年度、2021-2022年度和2023-2024年度，金额分别为200亿、236亿、63亿和51亿港元，总计550亿港元。被注资基金包括创新及科技基金、资本投资基金、贷款基金、奖券基金及赈灾基金，创新及科技基金更是次次被注资。除此之外，还有向各个部门所辖基金的追加注资，譬如2018-2019年度向民政事务局和教育局分别拨款69亿和35亿港元、2019-2020年度向大学教育资助委员会拨款255亿港元。

除了上述三大类追加拨款外，其它拨款基本上属于一次性、预料外的财政开支。这其中有两项追加拨款引起了笔者的特别关注。一项是2020-2021年度对“百分百担保个人特惠贷款计划”追加拨款近79亿港元以及对“中小企融资担保计划”追加拨款70多亿港元。最近这两项计划的坏账率都在不断攀升，估计未来政府有机会会就此追加更多拨款。另一项是2022-2023年度为新成立的文化体育及旅游局追加近41亿港元的拨款。笔者不解，在原本由民政事务局和商务及经济发展局负责的各项工作基础上重组一个新决策局何以如此费钱？

具体到政府部门，并非个个都会出现超支，出现追加拨款的部门其实只占少数。从2018-2019年度到2023-2024年度，出现追加拨款的部门数多则达到2018-2019年度的31个，少则只有2021-2022年度的6个。而在开支总目中单列的政府部门总计有83个，出现超支的部门占比最高也不到四成。那么哪些部门的追加拨款比较严重呢？笔者对过去六个财政年度追加拨款过亿的项目进行了简单统计，发现医务卫生局或者之前的食物及卫生局出现大额追加拨款的次数最多，达到5次；接下来分别是大学教育资助委员会的4次、教育局的3次以及商务及经济发展局的3次。对于这些部门的财政开支可能需要予以更多关注。

年年出现百亿甚至千亿的追加拨款并不代表政府每年的实际财政开支都超出了预算。在过去的六个财政年度中，2019-2020年度、2020-2021年度和2022-2023年度的实际开支超出了预算拨款，其它年度的实际开支则低于预算拨款。而实际开支与预算拨款的偏差基本上都在5%以内，唯一的例外是2020-2021年度，由于受到突如其来的新冠疫情的影响，实际开支超出了预算拨款近两成。当实际开支低于预算拨款时，某些部门出现追加拨款也就意味著其它部门开支节省得更多。以2023-2024年度为例，不考虑51亿港元的转拨基金款项，部门追加拨款82亿港元，而部门实际总开支低于预算250亿港元，也就是说，那些未追加拨款的部门在开支上节省了332亿港元。问题是，这些节省又都到哪里去了？

应该说，由立法会审议和批准一些部门的财政超支情况与追加拨款请求是一项不错的制度设计。这项制度如果能够有效运作，而不是走过场，那么应该可以起到遏制公帑不当使用的作用。笔者希望立法会尤其是财务委员会能够确实肩负起监督的职能，对所有的财政超支进行认真的审查。与此同时，立法会也应该承担起对那些结余预算资金的监督，让这些资金及时回笼而不被滥用。面对越来越严峻的财政赤字危机，无论是行政机构还是立法机构都不能再等闲视之了。

作者周小稞是紫荆党政策研究院研究员。文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

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