刘兆佳｜推进重大改革 须营造有利条件
十年前左右，我在北京参加全国政协会议期间，应首任香港行政长官董建华的邀约与他进行了一次深谈。在那次谈话中，我印象最深刻的是董建华对于他在首届任期内所提倡的各种改革未能成功推行仍然耿耿于怀。他认为他提出的改革对香港的长远发展极为需要和重要，而改革之所以未能切实推进与特区政府对有关改革建议没有在社会上发动广泛和深入宣传，致使不少人对改革的目标和效用缺乏了解或者了解错误，从而引发社会上出现强烈的反对改革的声音和行为。他说如果他有机会再次推动改革，他肯定不会重蹈覆辙。
董建华的慨叹其实揭示了在香港推动重大改革，无论是制度改革或政策改革，将必然会遇到相当大的困难和险阻。不可否认的是，在历任香港行政长官中，董建华是最具战略思维和深谋远虑的。在他担任行政长官之前，他已经清楚意识到即便基本法承诺保持香港原来的资本主义制度和生活方式不变，香港仍然需要进行重大改革 ，否则香港的经济难以持续增长，年轻人发展空间不足，连带社会稳定也无法保证。他认为香港的产业基础过分狭隘，不能依靠金融和房地产来维持香港长远繁荣。与此同时，房屋短缺和房价过高对民生改善和社会稳定都不利。所以，在他上任后便提出了要在积极有为政府的领导和推动下培育新的产业，比如创科产业和中医药产业，来促进香港产业多元化和优化。他又提出每年兴建85,000个居住单位的房屋政策来解决香港的房屋问题。可是，董建华的鸿图大计很快便触礁，并成为了他作为行政长官的一件憾事。
毋庸讳言，董建华的改革宏图可谓“生不逢时”。香港特区成立伊始，亚洲金融风暴突然爆发，戳破了香港的房地产泡沫，楼价断崖式下跌，连带经济也一蹶不振。政府的财政状况恶劣，不得不变卖政府资产和削减公务员薪酬救急。接踵而来的禽流感令香港雪上加霜。香港社会弥漫着悲观情绪。不少人对政府怨怼和不信任，而“反中乱港”势力则趁机肆意打击政府的威信。在“不干预”的政策下，也为了不让敌对势力借机批评中国政府不尊重香港的高度自治，中央也难以出手积极支持和配合董建华的改革。尽管客观上改革甚为需要，但政府内部和社会各界仍然认为香港原有的制度和政策乃香港过去一直赖以成功的“法宝”，担心改革会产生反效果或弄巧反拙，加上对政府的能力信心不足，因此对改革不太支持。在那种不利的政治和经济环境下，要推动大型改革谈何容易。
时至今天，香港与国家一样正面对着“百年未有之大变局”，亟需推动大范围的改革而图存与发展。中央对香港以大胆和创新方式推进改革寄望甚殷，而在其新一份《施政报告》中，行政长官李家超积极响应中央的号召，超过40次提到改革，强调要“不断求变、自我革新”和“识变、求变、守正创新，灵活应对挑战和机遇”。事实上，与董建华年代相比，香港当前拥有更良好的政治环境去推行改革，特别是不少香港居民的忧患感显著上升，过去那些经常为改革设置障碍的“反中乱港”势力已经溃不成军，而在“爱国者治港”的格局下，特区政府的改革工作将会得到立法会的认同。尤其关键的，是中央对特区政府的改革工作必定会给予坚定和有效的支持。
然而，即便如此，改革仍然会是一项艰巨的任务。经过一百多年的发展，香港已经成为了一个成熟和高度现代化的社会。按照美国学者曼瑟·奥尔森（Mancur Olson）多年前提出的理论，一个长时期处于比较稳定状态的社会必然会产生大量大大小小的利益群体，它们会不断通过订立和修改制度和法律来维护自身的利益，愈趋复杂和完备的制度和法律则则构成了改革的绊脚石，而要变革制度和修改法律又必然会遇到那些利益受到影响的利益群体的反对和阻挠。以此之故，特区政府要在香港推行改革，必然会遇到不同利益群体包括公职人员以各种公开和隐蔽方式阻碍和破坏。此外，在可预见的未来，香港的经济和特区政府的财政状况估计仍会颇为困难，而这些困难又有可能因为国际形势的变化而加剧，其中美西方对国家和香港的遏制、台海、南海和东北亚局势愈趋紧张、西方的保护主义和单边主义肆虐、环球经济复苏乏力和挥之不去的区域战争的溢出效应都是香港要面对的挑战。
既然香港必须要走向李家超所言“改革只有进行时、没有完成时”的不归路，则董建华过去在改革上的“未竟之业”的一些经验和教训便应该好好吸取，从而为往后的改革营造一些有利因素和扫除一些障碍。
首先，特区政府必须因应国内外形势的变化制定一个清晰的改革蓝图，列出重大的改革项目，解释改革的必要性和效用，勾画相关的时间表和路线图，说明所需的来自公营和私营部门的资源和讲述改革所会遇到的困难。这个改革蓝图必须来自顶层设计、要求跨部门协作和社会的配合、配备来自政府内部和社会上的人才。这个改革蓝图必然涉及到长远和宏观的规划，而这个规划又必须与国家的五年规划对接，因此特区政府必须具备强大的政策研究、战略思维和统筹协调改革的能力。
第二，在现实环境下，任何重大改革一般都需要倾全政府之力、部门之间的紧密协作、耗费大量资源和不能期望一蹴而就，因此战略定力、耐心和锲而不舍的精神至关重要。考虑到公共资源有限、社会的承受力和利益群体的阻挠，特区政府在任何一段时间内都不应该操之过急，避免千帆并举，应该只集中精力于几个改革项目之上，并为它们订立优先次序。那些改革项目必须能够发挥“以点带面”的效用，即是说那些改革能够在大范围内推动香港多方面的发展。当前而言，比较重大的改革必然与政府的财政政策特别税收政策、金融政策、土地政策、产业政策和人才政策有重大关联。
第三，正如董建华所言，政府在酝酿重大改革时，除了做好严谨的政策研究外，必须与中央和社会各界集思广益，确保改革建议能够照顾和协调好各方面的利益、争取到大部分精英人士的支持和尽可能“摆平”各种反对势力。在改革建议发表后，政府必须与支持社会上支持改革的力量一起大力在社会上进行宣传和动员争取大多数香港居民的支持，从而形成一股庞大的支持改革的政治力量，并借此减少和制约抗拒和破坏改革的势力。
第四，特区政府推行的重大改革必须争取到中央的支持和配合。在加速融入国家发展大局的过程中，香港与内地特别是粤港澳大湾区的关系愈趋密切，而中央的对港政策对香港的发展又至为关键，很多改革的成败与中央的支持和配合息息相关。在构思改革计划的过程中，香港必须与中央共同探讨和擘画，最好就是香港的改革不但对香港自身有利，也对国家有利。
第五，政府内部对改革的鼎力支持必不可少。今天，虽然不少公职人员认同改革的需要，但仍然有人对改革心存疑虑，更担心自己缺乏改革所需要的知识和能力。毕竟改革意味着政府在经济和社会上的责任和功能的增加，也必然会加重公职人员的工作量，而在财政拮据的情况下政府也难以大幅增加人手。无论如何，政府的领导班子必须充分认同改革、齐心一致推行改革和联手督促各政府部门完成各项改革任务。2002年董建华出任第二任行政长官时便引入了主要官员问责制，理由之一就是考虑到在他第一任任期内除了律政司司长外，所有他的领导班子的成员都是原来在港英政府任职的公务员，而部分成员在改革问题上与董建华并不一致。董建华是希望通过政治任命领导班子成员来组建一个对改革有利的领导集体。此外，特区政府尽管财政有困难，政府仍然有需要通过不同方式和办法把社会上那些有知识和经验的人才招揽进入政府的高层来强化政府推行改革的能力。
第六，在推进改革的过程中，政府必须与社会各界紧密合作。这样做不单是为了让社会人士称为改革的参与者和持份者，更是争取工商和社会团体“有钱出钱、有力出力”支持政府落实改革。就算政府的财政情况日后有所改善，但估计政府的财政能力仍然不足以应付改革所需，因此大力动员和利用社会资源至关重要。更不用说的是，政府与社会同心同德推动改革促进香港的长远繁荣、稳定和发展也会有利于促进香港社会的团结、提升香港应对困难和挑战的能力和加强政府与民众的关系。
作者刘兆佳是香港中文大学社会学荣休讲座教授、全国港澳研究会顾问。原文刊出橙新闻，香港01获授权转载。