《紧急法》乃双刃剑　出鞘须谨慎

近日有意见认为行政长官林郑月娥可引用《紧急情况规例条例》（下称《紧急法》）应付已经持续两个多月的反修例风暴，相关法例规定：“在行政长官会同行政会议认为属紧急情况或危害公安的情况时，行政长官会同行政会议可订立任何他认为合乎公众利益的规例”，而且规例内容范围涵盖审查传媒、禁止集会、管制交通、没收财产、修订法例、强制服务、递解离境等等，有效时期更加可持续至另行命令废除为止，权力可谓相当广泛。

表面看来，《紧急法》的确能够加强特区政府与警队应对示威者的权力，但是相关安排也有机会导致整个香港得不偿失。法政汇思成员杨嘉玮便指出，引用《紧急法》将使得国际社会质疑香港是否属于安全营商环境。会计界立法会议员梁继昌亦表示，有外国机构担忧引用《紧急法》会令香港金融中心地位不保。教育界立法会议员叶健源甚至认为一旦通过引用《紧急法》，反而可能促使更多学校教师罢课。

其实自从香港回归，呼吁引用《紧急法》的声音已非首次出现。由2003年“严重急性呼吸道症候群（SARS）”疫情扩散，到2014年占领运动、2016年旺角骚乱期间，均曾有人主张透过《紧急法》来平息事件；去年九月超强台风“山竹”袭港之后，亦有议员要求引用《紧急法》订立一天公众假期让市民“停工”休息，可是特区政府结果都未因着这些事件而使用《紧急法》，这正好显示决定使用《紧急法》必须十分谨慎。

冒然设立规例　或抵触基本法

另一方面，今时今日特区港府想动用《紧急法》，还得注意它存在着违宪风险。早在2015年，香港基本法澳门基本法研究会的张小帅便指出：“《紧急情况规例条例》规定行政长官须会同行政会议决定紧急情况和紧急措施的制定，这与《香港基本法》的规定相冲突，因为《香港基本法》第五十六条第二款规定行政长官在紧急情况下采取的措施无须征询行政会议的意见”，可见《紧急法》条文可能与《基本法》有抵触。

近日大律师吴霭仪进一步质疑《基本法》下并未赋予行政长官擅自立法或制定规例以及自行宣布特区进入紧急情况或状态的权力，因为《基本法》第七十三条规定了“制定、修改和废除法律”是香港立法机关的职权，第十八条则订明要由“全国人民代表大会常务委员会决定宣布……因香港特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港特别行政区进入紧急状态”，而不是由行政长官决定。

即使透过《紧急法》设立规例之举未违宪，规例内容最终仍会受《基本法》制约。像《基本法》第三十九条规定了《公民权利和政治权利国际公约》适用于香港，而特区政府提交给联合国人权事务委员会的报告亦多番重申根据《紧急法》制定的规例受到该条与《公约》第四条约束：“当局如须采取措施克减其在公约下所承担的义务，克减程度须以紧急情势所严格需要者为限，并须照法律而行”，这情况下难保有人循此角度入禀法庭提出司法覆核（表一）。

紧急无以持续　治标尚须除根

如果今天特区政府真的有意引用这条将近百年历史的《紧急法》来处理反修例示威，相关官员必须认清这把双刃剑可能造成的伤害和潜藏的风险。更重要的是，他们绝对不能奢望单靠《紧急法》就能让所有问题迎刃而解，相反他们还要继续思考如何修补社会撕裂、检讨冲突成因，并且采取措施回应市民诉求和解决社会深层次结构矛盾，否则类似“紧急情况”只会再次出现。

我们不妨看看过去港英政府动用《紧急法》的先例。“六七暴动”时期，港英政府根据它颁发各项规例扩大警权，这些措施当年固然有助提高警队平乱效率，但最后让香港重归和平稳定的却是接连一系列行政、社会改革，例如设立民政署处理社区问题、修订《雇佣条例》改善劳工待遇、成立廉政公署肃清贪污风气、推行“十年建屋计划”和九年免费教育等等。由此可见，《紧急法》的规例顶多扫除表面乱象，深层次结构矛盾仍然得靠其他手段来解决。

总而言之，无论特区政府最后会否借着《紧急法》设立规例来平对乱局，那些都只能够是可起一时之效的治标手段。就算成功地让街上不再有示威者、网上不再有反政府或仇警言论，社会撕裂与民众不满亦不会随之消失。正如条例名称所示，《紧急法》仅用于暂时性的“紧急情况”；真正可以令香港“止暴制乱”的途径，惟有让为政者照顾整体利益，满足大多数市民的需要，这样才算是根治问题的良方。