社会忧虑政治检控　律政司应完善机制

自6月起持续不息的反修例风波，将香港的经济、政制及社会深层次问题表露无遗。除了既定的监警机制被指失效外，负责检控的律政司亦备受质疑，引起法律界忧虑当局会否作政治检控。律政司司长掌控刑事检控决定，且欠缺透明，问题早已为法律界、立法会及社会关注，惟当局迟迟未肯回应。是次风波反映出问题迫切，政府应尽快研究如何加强检控独立，完善检控守则。
反修例示威多次爆发冲突，检控工作似乎有别。以7月28日上环警民冲突为例，在冲突后仅两天，被捕的49人中即有44人被控暴动罪；但7月21日元朗白衣人袭击事件发生超过一个月，截至周日（8月25日）才先后拘捕30人，当中4人被控参与暴动罪。由于效率和被检控人数的差异甚大，令大众对检控决定的标准及司法制度产生疑虑。

检控有落差 司长据报曾下令

再者，有传媒报道律政司司长郑若骅曾参与7月28日的暴动检控工作，以口头指示而非书面方式，令44名被捕者迅速被检控举证工作繁复的暴动罪。随后，一批自称为律政司检控人员的人士以律政司部门信笺匿名发表公开信，批评郑若骅处理牵涉大型公众活动的案件时主要考虑政治因素，在没有充分证据下坚持检控，“视检控守则如粪土”。公开信亦批评刑事检控专员梁卓然只求明哲保身，为未来晋升高等法院法官铺路。

律政司回应指，决定检控与否须就所得证据及法律进行客观和专业的分析，司长按《检控守则》行事，“不会有任何政治考虑”；刑事检控专员亦一直坚守《基本法》第63条，确保刑事检控不受干涉。然而，郑若骅的回复显然未能平息疑虑，法律界更在8月7日发起游行，敦促律政司不要作政治检控。发起游行的法律界立法会议员郭荣铿指多达3,000人参与。

律政司检控决定 屡见争议

律政司为保障当事人，一般不能公开个别案件的详情，只能重申处理案件的原则，这点毋庸置疑。但为何社会对律政司司长以至刑事检控专员均没有信心，这点值得深思。

事实上，律政司的检控或不检控决定，在过去已曾引起争议。1998年星岛集团主席兼大股东胡仙被廉政公署认定串谋诈骗，当时首位政治任命的律政司司长梁爱诗决定不检控，引起社会争议。因为胡仙是前全国政协委员及时任特首董建华的世交，加上律政司作决定前没寻求独立法律意见，故法律界质疑决定是政治凌驾法律。

梁爱诗基于外界对其个人诚信的指摘，当事人记录已被外泄，及外界对香港法律制度的信心，终公开不作检控的理由，指出所获证据没有达至定罪的合理机会，以及考虑公众利益，即星岛可能停刊及集团雇员可能失业。不过时任刑事检控专员江乐士后来接受报章访问，承认当时有充分理据可以起诉胡仙，并曾向梁爱诗建议起诉，惟经讨论下被否决。

另一宗较为触目的案件是UGL案。前特首梁振英涉嫌任内收取澳大利亚公司UGL约5,000万港元，去年12月律政司决定不作检控，指所有证据显示梁振英为合伙人的戴德梁行知悉UGL协议，未能确立戴德梁行不同意梁振英接受UGL款项，或该行为属于《防贿条例》针对的代理人接受利益罪行。由于案件涉及前行政长官，相当政治敏感，而律政司没有向外寻求独立资深大律师的意见，做法惹来批评。

除此之外，郑若骅与其夫潘乐陶涉嫌僭建，律政司决定不检控郑若骅，而只检控潘乐陶，理由是没有合理机会能检控郑若骅达致定罪。虽然刑事检控专员发声明指，已考虑外聘资深大律师蔡维邦的意见，但由于其解释未见详尽，亦没有公开蔡维邦的法律意见，引起部份人微言。

司长双重身分 政治意味不轻

检控决定之所以时有争议，其一原因在于律政司司长的双重性质。一方面，司长是政治委任官员，直接向行政长官负责，亦为行政会议成员，有份参与政策决定；另一方面，律政司司长为政府的最高法律顾问，在所有控告政府的民事诉讼中以被告人身份与讼，并掌握司法制度上的检控权。由于律政司司长的角色重叠，以至令外界偶有担心其决定或受政治等因素影响。大律师公会亦指，当政府利益和公众利益有冲突时，在问责制下律政司司长或会倾向前者。

此等问题，目前主要靠律政司的操守及诚信解决，但毋庸讳言，忧虑始终难以根治。当检控或不检控的决定出现重大争议时，便可能削弱社会大众甚至国际社会的信心。

检控权下放专员 多次检讨未成事

要保障检控独立，其中一个做法是将律政司司长排除在恒常的检控程序之外。早于1988年，律政司已曾考虑修改检察机关架构，将刑事检控专员独立于律政司之外，时任律政司唐明治亦认为做法“有一定优势”，可参考廉政公署的方式独立运作。

2001至2002年政府推出政治委任制之时，立法会亦曾探讨将检控决定的权力，转授予独立的检察长。然而，由于《基本法》第63条列明，刑事检察由律政司负责，刑事检控与律政司完全“分家”的建议未必合适。当时政府认为只可转授检控权力，律政司司长须保留最终控制权和负上最终责任。

要在现行制度下加强检控独立，较为可行的做法是由刑事检控专员担起重责。事实上，这种做法并非罕见，2003年时任财政司司长梁锦松在增加汽车首次登记税前买车，被指有利益冲突，当时律政司司长梁爱诗便授权刑事检控专员全权决定是否起诉，以避免可能予人当中有所偏袒的印象。

曾任刑事检控专员的江乐士在2011年司法及法律事务委员会会议中，亦建议将检控权转下放至刑事检控专员，一般案件则由公务员团队、身份独立的刑事检控专员负责，律政司司长只负责涉及国防安全等少数检控决定。他认为实行上并不困难，毋须由立法会审议；如由律政司司长签署协定的方式，只须经律政司内部程序处理。惟当时政府以既有机制足以保障检控独立为由，没有落实建议。

英澳早已改革 港府检讨须从速

区分政治任命的司法官员与刑事检控工作，乃国际常见之做法。澳大利亚在1983年修改法例，由隶属司法部的刑事检控专员掌握刑事检控的大权。在爱尔兰，检察总长亦无权向刑事检控专员发出指示；假若非检控机关有权向检控人员作出一般或特别的指示，指示则必须是透明、符合法律并受限于既定的指引，以保障独立检控的权力和形象。

英格兰及威尔斯政府于2009年把所有检控权交予刑事检控专员，检察总长只可参与特殊案例，如涉及国家安全的案件，及按法律须要求司法部同意检控的案件。检察总长与司法大臣的分工明确，前者并非内阁成员，只会在有需要时出席内阁会议；后者为司法部首长，属内阁成员，负责制订法律政策和提供法律服务，并有责任确保检控决定的独立。

今年1月郑若骅于立法会解释检控政策时，大律师公会已提倡香港跟随英国做法，将独立检控的权力下放予刑事检控专员，多名立法会议员亦向郑若骅提出质询，包括会否考虑将刑事检控权下放予非政治委任的刑事检控专员。不过，政府只重复一贯说辞，对修订似乎毫无诚意。今次修例风波的检控工作出现明显差异，罕有地引发相信是律政司人员表态不满，更见机制亟需完善。

除了将检控大权交予刑事检控专员外，律政司亦须完善《检控守则》。目前律政司考虑在六种情况下将刑事案件外判，例如司内没有合适律师、案件涉及司内人员等，但有关准则却未列明于《检控守则》。正如律师会前会长熊运信在立法会上指出，为提高透明度及问责性，律政司应明文规定哪些情况下须寻求独立法律意见。而为了避免予人偏袒观感或出现利益冲突，该六种情况亦应检讨是否需要扩大。

法治乃香港之成功基石，刑事检控的工作必须予社会信心，当大众忧虑出现政治检控之时，必然会动摇香港之法治精神。此次修例风波再一次突显出完善机制之迫切性，律政司应从速研究授权刑事检控专员，完善《检控守则》，及确保专员的委任制度行之有效。