【财政预算案】一校两社工难解社工之苦　整笔拨款制度必须改革

本周三（2月27日），政府于《财政预算案》推出中学“一校两社工”政策。基于目前中学社工比例不足（平均每间中学仅1名驻校社工、0.2个联校社工），政策对学童和社工群体（料须额外增加约378名社工）都不失为一个好消息。只是若然政府试图通过增加社工人手解决社会问题，那么就应该一同检讨目前备受诟病的整笔拨款津贴机制。否则，问题丛生的机制只会成为继续推行社会福利工作的阻碍。

早于十年前，香港已经有80%政府资助的福利服务由非政府机构营办的形式进行。政府和非政府机构之间的拨款安排是津助制度的基础。而这一拨款安排在2001年引起了广泛的争议和重重的后续问题。

2001年前，政府透过社会福利署(下称“社署”)向非政府机构提供认可福利服务的实际成本，常被理解为“实报实销”制。基于此，社署为非政府机构的人手编制、 薪酬水平、员工资历及各类社会福利服务的个别开支项目设定规限以及相对严谨的审核程序等，从而严格控制资助预算。旧津助制度常被批评不够灵活、自主，未能诱导非政府机构善用资源，减低成本。

有见于此，政府于2001年1月改革社会福利界（下称“福利界”）非政府机构的资助安排和管理，推行整笔拨款津助制度（又称“一笔过拨款”）。一笔过拨款的资助额包括薪酬成本、项目费用及其他运营成本等。为了划一运营同一类服务的非政府机构所获得的资助，政府为每间非政府机构厘订适用于计算其员工成本的拨款“基准”。基准厘定的方法为：政府把非政府机构截至2000年4月1日的认可人手编制人数“定影”，并按2000年3月31日适用的公务员总薪级表中点薪金推算定影员工薪酬综合，作为拨款的“基准”。新制度概念的原意是给予社福机构更多主安排的可能，有利于弹性调整，促进服务与发展。然而，理论与现实存在鸿沟，整笔拨款制度其后弊病丛生。

“定影员工”，指于2000年4月1日时，在非政府机构的受资助单位担任认可资助职位的员工。政府在批出整笔拨款前，以定影员工数目来计算拨款数额，批出拨款后，就算机构在将来聘请新员工，亦不会再获额外资助。

新制令非政府机构社福员工的待遇欠佳。非政府机构社福员工的薪酬已与政府公务员脱钩，各大小机构自行厘定薪酬架构。虽然整笔拨款制度理论上并没有要求机构将员工薪酬压至中薪点封顶，但面对有限的整笔拨款，机构出于难以持家的忧虑，在实际操作中难免不约而同地以中级点封顶。由此导致了2001年前后入职的社福新老员工同工不同酬的景况，与医疗、教育界的薪酬制度更相去万里。

一项2004年的调查显示，60%合约社工的薪酬，低于社福界薪酬制度的中位数。又根据香港社会工作者总会（社总）于2014年发布的《非政府社福机构薪酬及福利机制研究报告》显示，学位或以上社工的起薪点中位数是16,825元（港币，下同），而同年社署的助理社会工作主任有25,685元，社会工作助理则有17,485元。早前“香港01”所采访的一位2001年新制拨款实施后入职的社工表示，当年起薪只有12,000元。旧制员工薪金较高外，他们的职位亦相对稳定。出于对财政的忧虑，社福机构在新制实施后大部分职位合约化、时限化。早在2004年，新制推行不久时的调查中就显示，逾一成合约社工在续约时，更面临减薪压力。

社工待遇上的恶化并不利于社福生态的发展。旧制员工与新制员工同工不同酬，这种分化与矛盾让人才流向社署、待遇较佳的机构等，小型社福机构更难吸引人才，形成恶性循环。再著眼于更大的职场环境时，社工的待遇远较其他工作差。根据香港教育专业人员协会的数据显示，2014年中学学位教师和助理小学学位教师的起薪均为30,165港币，几乎是上文所述的学位或以上社工的起薪点中位数的两倍（16,825元），文凭教师的起薪也有28,725港币。也许不同专业人员从事工作的性质、风险、投入成本都有所不同，也并不是要求所有的专业人员都应统一薪酬。但社工和教师均是需要注册的专业人员，教育学系与社工学系的收生成绩亦非存在巨大差距，在整笔拨款改革之前又均照政府薪酬架构付薪，薪酬相差近两倍是否合情合理？长此以往，社工行业的吸引力降低，将不利于该行业的长远发展，影响社会福利事业的根基。

根据政府人口的统计的名词解释，专业人员包括中学教师、社会工作者及社会工作助理等。小学及幼稚园教师属于辅助专业人士。

同时，整笔拨款容易导致社福事业商业化，影响社福服务的质量。在整笔拨款制度下，曾有数据反映超过八成拨款属于员工薪酬，因此社福机构为了取得更多资源，需要积极地申请政府以及商界的基金（与推行整笔拨款同期，政府透过公开竞投分配服务单位予各机构）。以上境况不利于社福员工将工作重心放在提供社福服务上，也不利于社福机构规划长期、系统的服务。

首先，上述情况会导致人力物力的低效益投入。公开竞投需要机构派出精兵，甚至可能包括高级主管人员，组成3至5人的专责小组，用半个月至一整个月的时间全身心投入撰写相关的计划书和进行筹备。大量的人力物力并没有投放到社会福利服务的提供上，而对于没有中标的机构来说，这样的人力物力更是白白浪费了。

其次，竞标环境与高质服务提供有所冲突，也降低了知识交流的可能性。为了竞标成功，计划书必须做到用更少的钱，提供更多的服务，形成恶性竞争。而在这种情况下，提供优质服务不再是首要的目标。而社福机构间的紧张竞争，更降低了知识经验共享的可能性，实为一大损失。

再者，依赖外界津贴让社福机构难以规划长期的社福服务。由于不少基金计划属于试验性质，难以提供长期津贴资助，因此社福机构也未敢做长远服务的规划。因为一旦计划到期，基金赞助中断，则服务必须中断。然而，社会弱势如独居长者、精神疾病患者都需要数十年的跟进。因为资金的不稳定性，社福机构难以因应需求为这些社会问题制定恒常化的、长远的服务。

同时，当社福机构需要用竞投的形式争取资源、项目，那么极有可能社福界的关注方向会由资本决定，而不是社会需求决定，同时也会减少服务多样性的可能。大多数难以财政“自立”的机构都需跟随资金市场决定投入哪方面服务。

于是，整笔拨款计划破坏社福生态，给服务提供者（社工、社福机构）和服务使用者带来负面的影响。诚然，一校两社工的提议出发点是为学童着想，甚至可能可以给予社工界更多的职位，但政府必须同时反思、改善社福业界存在的问题。整笔拨款计划理论上给予了社福机构更自主、弹性的安排，实际上却导致了社工待遇恶化、同工不同酬、降低了行业的吸引力，以及让社会服务逐渐以资本导向而非需求导向，使得人力投放效益低下，服务欠缺长期规划等问题。反思整笔拨款计划、解决理论与现实的鸿沟、重塑健康的社福生态，是政府刻不容缓的工作。