打开中港引渡之门　公义与人权的难题

香港少女潘晓颖在台北被杀，男友陈同佳潜逃回港，乘两地没有引渡协议之便，不用返台受审。林郑政府借此时机，提出修改《逃犯条例》，容许香港与中国其他地区移交个别逃犯，引起社会忧虑。
若然条例遭滥用，令港人被不当引渡到内地审讯，固然不公；但若有行凶逃犯逍遥法外，亦为不义。如此两难，该如何处理？

全球化世代，人口流动频繁，罪犯若逃往他方，则有机会避过法律制裁，故引渡协定是完善公义的重要机制。从大原则看，香港《逃犯条例》的理念亦如是，只是字眼上不用“引渡”一语，配合其非主权国家的身份。

据《逃犯条例》，香港政府既可与外国政府签署长期协定，以固定原则引渡逃犯，亦可就个别案件或逃犯达成协议，特事特办。然而，根据第2(a)条，《逃犯条例》并不适用于香港以外的中国其他地区，换言之个别人士在内地或台湾犯案后潜逃香港，或可因此逍遥法外。[1]涉嫌杀害潘晓颖的陈同佳正为一例。

《逃犯条例》不适用于中国

为何《逃犯条例》当中会留这缺口？翻查1996年逃犯条例草案委员会的纪录，律政署指出，香港当时正与中国政府另行商讨引渡安排，故不将其纳入《逃犯条例》。1997年主权移交后，香港与内地政府多次磋商，时任保安局局长叶刘淑仪一度预料可在2000年底达成共识，惟进展未如理想，至2002年时任律政司司长梁爱诗及刑事检控专员江乐士相继承认，中港引渡协定有困难。《逃犯条例》的司法空隙留存至今，当局一直知道，漏洞并非到潘晓颖被杀后才发现的。

从大体来看，引渡协定需要两个司法管辖区互相承认及信任，所以与香港签订的不少是普通法国家，诸如英国、澳大利亚、加拿大和美国；而中国早期签署的均为大陆法国家，而且大部分原属社会主义阵营，例如俄罗斯、哈萨克、罗马尼亚等。

从具体来看，据叶刘淑仪后来忆述，香港政府与内地一直谈不拢，是因为他们坚持移交的逃犯不能被判死刑。

但是，这两个问题并非不可克服。例如，中国与法国的互相引渡协定在2015年生效，并确认不会对移交的逃犯判处死刑。

中国原本亦与澳大利亚磋商引渡协定，原可成为一次重大突破，打破与普通法国家的壁垒。然而澳大利亚政府在2015年打退堂鼓，撤回国会排程，一个重要原因是始终对中国的司法体系信心不足。换言之，两地政府能否达成引渡协定，说到底还看对司法制度的认可及信任。

而这一点——而非死刑问题，正是阻碍香港与内地达成协定的重要原因。

立法会关注中港司法差异

保安部每次北上磋商，均没有公开具体内容，是故两地实际分歧何在，除却叶刘淑仪等零星说法外，香港社会难以准确掌握。然而，根据《逃犯条例》第3条，香港政府要与外地政府——包括中国政府——达成移交逃犯协定，必须经过立法会的审议及批准。所以，立法会议员的取态以至对保安局的施压，或可反映出个中阻力。

回看立法会早年的讨论，例如在2000年的一次保安事务委员会会议上，吴霭仪和李柱铭分别指出中港两地的司法、执法和法制不同，包括内地疑犯的辩护权利、家属探访权利等均与香港差别甚大，提醒当局必须留意。吴霭仪当时曾言，若香港政府未能保障逃犯移交后的权利，“便会对不起港人”。

《逃犯条例》两大重要改动

一晃十多年过去，林郑政府在周二（2月12日）提出《逃犯条例》两项重大修订：

修例《逃犯条例》固然可以填补目前的司法空隙，避免罪犯逍遥法外，但当局必须同时顾及受影响人士的基本权利，不能令他们的人权蒙受风险。从这角度看，是次政府的修例建议只怕顾此失彼，忽略了对逃犯的人权保障。

立法会角色重要

首先，若要将逃犯引渡内地或台湾审讯，简单删去第2(a)条不就可行？为何要同时取消立法会的审批权力？当局的解释是，立法会的审议需时，或会打草惊蛇，让逃犯有足够时间逃离香港。

必须承认，这个理由有相当的说服力。以英国为例，个别引渡协定由政府大臣敲定后，当局即可下令拘捕逃犯。例如2013年10月9日，台湾向英国提出引渡醉驾商人林克颖，两地政府在同月16日达成协议，翌日拘捕林克颖，过程保密而且迅速，减低逃犯二次潜逃的机会。

然而，香港在实现普选特首前，立法会可谓最重要的民选机关，把关重要决策的角色举足轻重。诚如1997年3月立法局二读《逃犯条例草案》期间，何俊仁曾经指出，达成引渡协定时须考虑对方的法制运作及法治状况，“立法局始终是有最后的监管权力……利用审议程序来作出最后的监察”。

既要切实可行，同时要尊重立法会的把关权力，林郑政府可以考虑的一个做法是，研究改动审批程序，例如透过修例，先容许执法机关扣留疑犯，后再由立法会覆核引渡协定；当有强而有力的原因，立法会才能否决当局与外地政府达成的个别协定，释放疑犯。

目前把关机制的不足

当然还有另一个做法，就是单由法院来把关。保安局在修例建议中正正指出，当局拘捕逃犯后若要移交外地政府，亦须法庭审批，故能保障逃犯的人权。然而，这个做法不无隐忧。

根据《逃犯条例》第5(1)条，在特定条件下当局不可以移交逃犯：

显然易见，第5(1)条其实不涉及外地的司法制度，例如疑犯的辩护权利、刑事罪行中的无罪假定等，基本上是不会触及的。若然如此，将出现一个不合理现象：香港人受《基本法》保障人权，可享公平审讯，但若被引渡到外地，基本权利则或受损。

移交逃犯的人权问题，是各地多宗引渡案件的关键所在。例如前述的林克颖醉驾杀人案，他在英国法院申诉时指出，台湾的囚禁环境恶劣，若被引渡到台湾服刑，英国政府相当于令他受酷刑或虐待，违反《欧洲人权公约》第3条。这个理由，获苏格兰高等法院接纳。在另一宗案例，约旦要求英国引渡Omar Othman回国受审，Othman遂入禀欧洲人权法院，指出他一旦被引渡到约旦，将会蒙受不公平审讯。欧洲人权法院认同申诉方，并裁定英国的引渡令会违反《欧洲人权公约》第6条，即对公平审讯的人权保障。

不只在英国或欧洲，政府对于引渡犯的人权保障责任，亦为联合国所肯定。在轰动一时的吴志达引渡案中，联合国人权事务委员会指出，加拿大政府若然明知引渡后疑犯的人权将受侵犯，包括被判死刑，它则有责任保障其人权。

可列明全面保障逃犯人权

事实上，自政府公布修例建议后，社会不少舆论忧心公民自由受制，特别是中国政府或会对香港提出引渡要求，将异见人士移交内地受审及服刑。纵然部分声音或过于情绪化，但香港作为《公民权利和政治权利国际公约》的缔约地区，须全面保障人权，进一步完善《逃犯条例》的规范。就此，香港政府可参考英国《2003年引渡法》，在条例中列明逃犯移交必须合乎《香港人权法案》及国际人权公约，不会损害疑犯的公平审讯权利。

就这点而言，政府必须知道的是，判断逃犯的公平审讯权利等同检视外地司法体系及其法治程度，既有一定的主观成份，亦涉及政治张力，可能令引渡请求方尴尬。正如在林克颖案和Othman案，英国法院均曾详细检视台湾及约旦的刑事制度和司法体系。除了法院之外，立法会是否应该有其话语权，即保留它原有的移交协定审批权力，政府、立法会以至香港社会均须慎议。

今次当局仅以操作局限为名、审议时机为由，对《逃犯条例》作出幅度非常大的两项改动，未充份回应对人权保障的声音，有顾此失彼之嫌。填补司法空隙重要，但不少香港人对修例充满戒心，对此，政府只怕难辞其咎。

长远而言，香港政府不论与台湾或内地磋商长期协定，均须平衡公义与人权原则，两者不可偏废。与台湾达成协定，固然政治敏感，或要先得中国政府同意，但其实中国与台湾亦已有部分司法和刑事合作，实际未必如部分人想像中困难。若能与台湾达成逃犯移交协定，陈同佳这种逍遥法外的例子，有望杜绝。