【瑞典模式】议会强调地方自治　公民意识从此培养

虽说瑞典政府的福利政策遍及民众的生活细节，但庞大的社会工程，自然非中央政府所能独力处理，故不少公共服务，均是省或市议会负责落实和执行。多年来，瑞典是个简政放权的国家，其管治体制可分为三级，分别是国家、省和市议会。
瑞典的中央政府只行使决策职能，以宏观视角制定各种政策目标、框架和蓝图，而大多数公共服务，则由两级选举所产生的议会处理。区域上，瑞典可分为21个省，而省议会的决策者由直接选举产生，组成行政委员会负责公共卫生服务。
地方上，瑞典共有290个市镇，各有选举产生的市议会。法律上，市议会有义务提供基本服务，如住房、道路、供水、污水处理、教育、公共福利和安老服务等。市议会职能众多，故有权征收个人所得税和服务费。尽管各层政府财政安排不一，权责亦有不同，但复杂组织架构并没有令民众反感，反而更有助改善政施效率，回应选民诉求，同时亦可提升公民参与度。
（此乃瑞典模式专题报道之一，文末可看相关报道及专访影片）

百多年前已简放政权　体制强调地方自治

早在百多年前，瑞典当局已逐步简政放权，确立了各市镇的边界，原则上使每个农村教区和城市都成为一个自治市，那时共有2,498个市议会和25个省议会。到了上世纪50年代，瑞典经济起飞，人口向经济中心迁移，城市规模状大，加上在执政的社会民主党（Social Democratic Party，SAP）领导下，社会保障网渐渐扩大，在行政上需要更具规模和效率的架构，使当局再度重划行政边界。在1962年至1974年期间，市议会的数量大幅减少至278个。

事实上，地方自治早成为了瑞典的传统管治手法。1862起，地方政府的自治权力已纳入法律（1974年提升至宪法层面）。“地方自治”意味着地方机构必须是独立运作，不受上层的政治压力左右，并在宪法保护下，行使自由决策权。由于地方政府须向民众提供社会和公共服务，故地方政府的税收权利，在宪法中同有清晰厘定，从而构成自治原则的要素。

值得一提的是，由于地方政府须向民众提供公共服务，故在《地方政府法案》内，除了已经划定地方议会的权责、产生方式外，更有条文规限议会进行“商业活动”。条文写道：“⋯⋯并非为了谋利，并须向社会成员提供公共设施或服务”，以确保SAP所强调的施政理念——“人人平等”的原则不会因商业活动而淡化，重申了地方政府作为资源再分配者的重任。

市议会和省议会的决策权是由民选机构——大会（Assemblies）所行使。大会是地方行政中唯一透过公民直选所产生，与全国选举一同进行，每四年一次，选民可选出负责编制预算、厘定税率等事务的政党代表。大会的决策有民意授权，自然亦须向选民交代。大会的人数则根据《地方政府法案》划定。通常，小城市的大会必须至少有31名议员，而较大的省、市议会（如斯德哥尔摩）则至少须有101名成员。简政放权表面上或会令中央和地方政府出现协调问题，但亦可使当局更贴近民意，改善施政。

地方自治与民主发展、公民参与息息相关。瑞典的政治制度包括了直接民主，如咨询公投、公民提案到地方议会等。换言之，选民不但可以透过选票，挑选出政见相符的代议士，还可直接影响大会的决策过程。

不怕减少福利的瑞典国民

有不少论者认为，公共福利开支“易开难收”，特别是一些有民主选举的地方，政客扬言扣减福利，将有如“政治自杀”。不过，瑞典说明的却是另一故事。

上世纪80年代末期，适逢瑞典进入经济下行周期，选民逐步意识到SAP过去“大政府”的思维，在资源运用方面也有其掣肘，故意欲求变，间接令当局引入了新的公共管理思维。事实上，英美两国对“新公共管理”的辩论引入瑞典，已挑起瑞典国内对改革的反思，尤其是对近乎“垄断”社会服务的公营部门的批评，皆在社会牵起了将服务外判、私有化的呼声。结果，1991年，支持市场原则的保守政府上台，宣布放弃多年来由SAP所倡导的“社会民主福利国家”制度，成为了推动新公共管理改革的助力。

虽然上述的社会再改造工程庞大，令中央和地方政府在重新制定政策时，或会出现协调混乱或资源错置，但在《地方政府法案》中，改革所须的行政弹性和调度已经列明，令地方机构在改革上可较易贴近选民所求。例如，地方议会拥有自主权，已可以自行决定其组织架构，令地方行政可以就社会服务提供的方式，进行调整，将原有的职能授权给地方政府所拥有的公司、贸易伙伴、注册协会、非营利协会、基金会等团体，令市场化改革更具效率、按不同地方的需要而执行。

自此，部分市议会开始通过与商业机构或非营利组织签订合同，逐步外判原有的社会服务（特别是安老服务）；好些则引入了由市议会资助的“代用券”，鼓励民众把孩子送到非公营的“独立学校”，以满足选民对服务“自由选择”的诉求。

瑞典多年来简政放权到省及市议会，不但大大减轻了中央的行政担子，令施政更具效率、更接近民情，同时亦可提升国民关注社会事务的诱因，建立良好的议政氛围，对一国的整体发展甚有裨益。打从1930年代起，瑞典大选（各级议会选举同时举行）的投票率皆超越七成，可算是已发展国家中的佼佼者。

须知道，公民参与的发展历程通常都是“由近至远”，逐层递上，即由家庭、社区、市镇、省，推而广之到全国政策。故将地方议会充权，处理行政和执行福利政策，可提升民众对公共事务的关注度。同样地，当民众感到充权，亦会从只关注较微观的地方行政，慢慢建立出对全国政策的关注。

不少赞同威权管治的人相信，民众通常都较关注自身利益，而忽略社会整体的福祉，难以调和，故把决定权交到大众手上，长远未必有利发展。不过，1990年代初瑞典政坛改朝换代，反映出民众长期议政，令选民懂得在个人利益和社会福祉上取得平衡，并以选票修正发展道路上的缺失，支持局部地引入市场机制，解决公营系统在效率和质素上的弱点。可以说，瑞典议会简政放权，既令社会服务贴近民众所须，也可循序渐进地培养出公民意识，积极参与政治，改善公共决策的质素。 

〈瑞典模式——由摇篮到坟墓〉影片：

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