【土地大辩论】海与土地不可兼得　只怕政府填海建豪宅

填海是重要的土地来源，尽管政府诚有用地不善，其现行土地政策也是偏袒地产商，但我们总不能因噎废食，全面否定填海的价值。当然，政府要推动填海计划、释除大众疑虑，除了强调土地不足，更须清楚交代完整的土地分配及房屋政策，否则难以回应坊间惯言的“填海建豪宅”诘问。

善用填海地　勿偏袒商界

无论是政府抑或支持填海的团体，它们在宣传填海计划时，其论述都只集中于强调土地不足，忽视了填海的最大争议在于填海之后的土地规划。市民普遍不信任政府，认为填海造地后，政府为求收回造地成本，必然将大部分填海地卖给私人地产发展商，而只会预留极少部分建设公营房屋。

事实上，政府在新发展区计划时，总是预留大量土地供发展中低密度的私人住宅。政府不断偏袒私人发展商，源源不绝地提供土地给他们兴建一般市民无力负担的私人住宅，难免令人感觉官商勾结。重启填海计划后，如果沿用一贯的发展新区处理方法，根本难以改变现有格局。填海地应优先用于建设公营房屋、社区配套等；而低密度住宅区主要用于发展豪宅，无法回应社会需求，应大幅减少预留。政府宜检讨发展新区时常采用的公私营住宅“六四比例”，大幅增加公营房屋的比例（例如新加坡的公营房屋“组屋”便占八成），改善大众的居住环境。

有人担忧大量公屋会使新市镇成为再版“天水围”，一个只有基层居民的社区，背负“悲情城市”的名称。不过，要调整新发展区的人口结构，令住户的入息分布较平均，政府大可以在公营房屋的比例中，增加夹心阶层的住屋供应，例如多建居屋，甚至是“中产公屋”，实在不必预留四成土地予私人地产商。

除了居住用地，规划填海用地时亦应进一步考虑配套问题。交通、文娱康乐等传统需求当然要注意外，此外，政府亦应当留意如何安排市民原区就业。以将军澳和东涌两个新市镇为例，其“住宅”功能过于明显，居民难以在区内找得工作机会。按2016年人口统计，将军澳与东涌工作人口中，同区工作者分别只占9.4%及7.7%（同为新市镇的沙田、荃湾、及元朗等皆有16%以上；旧市区如观塘区也有22%）。跨区工作者众，变相更加重了交通系统的负荷。政府规划填海地段时，宜混合商业用地，于区内创造就业机会，这还可纾缓香港中心商业区的压力。

因此，政府在解释土地不足之余，亦有必要检讨新发展区的规划思维，才能证明填海真能惠及公众。过去政府推动大型基建项目时，会强调可收回成本，不过，填海成本并不便宜，以最近期东涌东填海计划，政府预计填海130公顷需经费约116.5亿，平均每公顷造地便须花费9千万。若然填海也要收回成本，变相表示政府必须卖出大部分填海地，而不会将土地用来兴建社会最渴求的公营房屋。土地是重要的公共资源，既为市民提供住所，亦为城市提供发展空间；无论是否能收回成本，政府也应负起责任确保土地供应。卖地本身并无不妥，然而若拘泥于要“收回成本”，便无法按社会的需求利用土地。

土地储备有需要　但应有规范

填海与土地储备关系密切，政府在《优化土地供应策略》咨询文件中，就指填海的其中一个目的是建立土地储备，以供将来发展之需。土地储备是指有发展潜力，但未有具体规划的官地。从实际角度而言，建立一定数量的土地储备可以方便政府展开新的发展大计。须知道，无论是市区重建、收回土地，或是填海，都需花费一定年月。以填海为例，即使技术改良令填海工程需时由近四年缩短至二至三年，但从研究可行性、规划、通过立法会到成功填出新地，整个过程要九至十年，遑论在土地上进行工程。

正如一间公司运需要流动资金，香港发展也需要一定的土地储备。虽然从数据上看，香港有不少土地（近76%）尚未发展，但当中的66%是包含郊野公园在内的绿化带。现有的土地终归有限，填海地自然是土地储备的最重要来源。

不过，土地储备的理念仍受到不少论者质疑，其中有人担心政府会以“增加土地储备”为名目，胡乱收回市民土地，又或是无节制地填海；他们亦担心土地储备没有固定用途，大众难以评论收地或填海的合理性。

这类担忧不无道理，漫无目的、毫无节制地建立土地储备可能将善策变为恶政，故政府必须为土地储备建立标准和机制，免遭滥用。政府应为土地储备订立一个合理的上限，防止政府无止境填海，反倒成为“囤地”者。此外，政府也要维持土地储备的透明性，公开土地的位置、大小，以及具潜力发展成何种用地，让公众监察土地用途和建议。

人口应有规划　发展与环保须取平衡

土地需求与人口具关连，填海计划必然受人口变化影响。土地储备必须配合人口政策才能成为有意义的措施。政府虽然在《2030+》长远规划文件中作人口估算，但人口增长往往难以估计；要做好人口规划，需要欠缺明确的人口政策。长远而高，政府应订立人口政策，例如“收回单程证审批权”，做好规划。

人类活动无可避免会影响环境及生态，政府在可行的情况下，应在较没有生态价值的海域填海；我们也应当在发展与环保间取得合适的平衡，而非因噎废食，为求环保而完全放弃填海。不过，如前所述，填海必须是为了回应社会所需，而非偏袒发展商，才能说服大众接纳。

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