【议会改革．倡议（四）】区议会有名无实 充权可参考市政局
2000年，特区政府推行区域组织改革，把原有的市政局和区域市政局废除，并将两局的权力收归政府。当时政府为换取市民和议员的支持，承诺向区议会增拨资源及增加职责。十多年后，区议会的权力和角色依然只局限于咨询层面，并非能行使法定行政权力的机构。由于区议会没有实权，多年来给外间的观感只是一个地区“研讨会”的咨询机构，连带其存在的价值亦受质疑。
理顺行政和立法机构关系胶着的底因
回归到《基本法》的起草过程，了解目前制度设计的原意、演化及规范，探讨未来港府在改革的空间和可塑性
制度设计的缺陷是当前议会失效的根本原因
【议会改革．倡议】专题
一. 行政主导既是原则 又是问题根源？
区议会有名无实 政府理应检讨
六七暴动后，港英政府发表调查报告，认为港府须解决官民间的矛盾，打破菁英管治体制，逐步开放地区事务参与权，以疏导民怨。在管治政策上，港英政府设立“民政主任制度”，将地区的行政权下放给基层市民，以提升社区服务的质素。1971年，总督麦理浩发表了《市政局将来组织、工作及财政白皮书》，建议未来设立的市政局应具有财政自主权，同时亦鼓励市民可透过各咨询机构，积极参与地方事务。其后港英政府陆续发表了《香港地方行政的模式绿皮书》和《香港地方行政白皮书》，为三级议会制的改革铺路。
1986年，随区域市政局正式成立，完善了三级议会制。其特点是引入现代管理理论至行政机关，以提升政府整体的行政效率和资源配置，借此加强与民沟通，改善民生。值得注意的是，昔日的市政局拥有全面的财政自主权，收入部分来自税收，及各类牌照费用和出租设施所得的收费。
香港主权回归后，政府提出了《提供市政服务（重组）条例草案》，旨于落实政府的市政服务重组，将两个临时市政局的财产、职能、权利和法律责任转交予政府及其他法定机构。当年，特区政府认为随着立法会和区议会选举日渐成熟，市政局的功能已被逐步淡化，两会（立法会和区议会）亦可取代市政局来监察政府的运作。然而，禽流感爆发和接连发生的食物安全事故，反映出当年负责食物安全和环境卫生的法定机构职权分散、协调欠佳。加上在公众咨询中，文化艺术界和体育界都认为康乐文娱的整体政策既不明确，又欠缺协调，令资源未能有效地运用。
自两局被废除后，政府把市政事务的权力全部收回，其复杂的行政架构令政策未能针对地区居民所需。正如好些市区重建项目，由于缺乏居民由下而上參与，引起了市民许多不满。同时政策亦未能有效地向公众问责，直接削弱了政府的认受性。
区议会充权可参考昔日市政局 下放地区服务权和财政权
民主党成员陈树英曾申诉至高等法院，质疑《重组条例》违反了《基本法》第39和97条及在港实施的《公民权利和政治权利国际公约》，但遭法院驳回司法覆核申请。法庭认为第97条的规定属非强制性，并没有订明宪法上的责任规定必须成立这些区域组织，而条文仅是容许成立区域组织。若政府及立法机关决定成立区域组织，可将组织作为区域管理和有关事务的咨询机构，或作为负责提供地区服务的组织。
政府曾不只一次提出改革建议，惟其力度和深度仍未能改善现有制度上缺陷。2005年施政报告中，政府虽称要将权力下放区议会，但仅将有限的社区设施管理权给予区议会，实质行政权力和财政权力仍然集中在政府手中；2007年所推的“先导计划”亦仅是增拨地区资源，以“地区小型工程”拨款计划，协助地区融资部分工程建设和文娱康乐活动。2013年，政府再增拨资源予各区重点工程项目，结果不少工程被批耗费公帑。同样地，现任特首林郑月娥在2017年的施政报告中，仍集中以增拨资源来提升区议会的职能，其做法对地区行政改革仍是隔靴搔痒。
故此，综合上述对区议会职能的分析，特区政府须重塑区议会的制度，才能打通不同层级的议会联系性，培育政治人才，并提升地区治理的能力。
针对当前区议会的改革，有论者提议可考虑重设市政局来补足制度上的不足，并引援《基本法》第97条来支持其说法（即香港特别行政区可设立非政权性的区域组织，接受香港特别行政区政府就有关地区管理和其他事务的咨询，或负责提供文化、康乐、环境卫生等服务）。
不过在条文中“非政权性”一词的主要意涵是“没有政治权力”（立法权、行政权和司法权）。若重设市政局来担当地区管理、咨询和提供服务的话，不单会令整个官僚体系架床叠屋，重叠了现在区议会在地区管理和咨询功能，也会进一步架空区议会的职责，令整个区域性组织变得可有可无。
根据《区议会条例》中列出的职能，区议会须就多方面的事宜提供意见，即影响地方行政区内的福利事宜（包括与食物及环境卫生服务）、公共设施的提供及使用、政府各项计划的足够程度及优先次序，以及为进行地区公共工程和举办社区活动，而拨给地方行政区的公帑的运用。如获得拨款，区议会亦有权力承担地方行政区内的环境改善事务及康乐活动的促进事务。换言之，在当前的区议会职能，已某程度上具备地区咨询和服务提供，亦跟《基本法》第97条中所指的区域组织有共通之处。
就目前《基本法》和《区议会条例草案》而言，至少有下列数点可作修改，以增加区议员在地区议政的权力，并提高地区管治能力和培养政治人才。特区政府可考虑下放财政权和地区服务权予区议会，并改革咨询制度：
一、财政权：在区议会的财政来源上，可参考两个市政局的做法，将部分差饷拨归区议会。或者，将目前“先导计划”中的拨款恒常化，让每区区议会有自主权去运用该拨款，再加上各项康乐文化设施的收费和场地租金等，使服务收益能直接用于当区居民。
二、地区服务权：若要针对地回应区内市民的需求，政府可考虑下放地区服务权，如昔日两个市政局所扮演的角色。目前，由于部分市政服务已外判给合约商，这些外判合约的管理工作，可下放予区议会作遴选合约商和监管服务质素等；此外，政府亦可考虑将环境建设、文娱康乐活动、社区设施的兴建及管理等职能，从康文署转移到区议会，达致充权之用。
三、改革咨询制度：政府亦可支持区议会就一些民生政策作试验性的合作关系，将区议会的咨询角度提升至合作关系，就某些民生议题，如社区建设和规划，让区议会享有实权，去影响政府和法定机构的决策过程。
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