团结香港基金｜规管网约车：迈向智慧出行的必然趋势
最近的士业界再度要求政府严厉打击“白牌车”，不满网约车平台提供“白牌车”服务。另一方面，被视为政府折衷手段的“的士车队”亦面对招聘司机难及车辆不足的问题。与此同时，市民对网约车需求与日俱增，网约车平台亦希望政府立法让网约车合法化，为市民提供更优质的出行选择。政府如何化解当中的矛盾根源是良政善治的重要考验。
矛盾根源 的士发牌制度与服务质素
有评论指香港网约车规管的矛盾，很大程度上源于现行的士发牌制度。自1964年起，政府透过招标拍卖的士牌照，至2016年后未再增发新牌，维持18,163个的士牌照数量。发牌制度原意是控制的士数量以减轻交通挤塞，但这些永久牌照未附带服务质素要求，且可自由买卖，逐渐演变为投资工具。牌照多由车行或投资者持有，而非司机，导致营运成本转嫁至租车司机。司机工作辛劳却回报甚微，部分更出现拒载、“兜路”及“㓥客”等不良行为。在这种生态下，牌主和司机缺乏提升服务质素的诱因，乘客则成为受害者。
网约车平台的出现，凭借透明的价格、行程资讯及乘客回馈机制，为市民提供了更优质的出行选择。司机因回馈而有动力改善服务，市民与业界在资讯对等的环境下交易，传统的士生态难以竞争。因此，规管网约车不仅是回应市民需求，更是推动行业升级的契机。
分阶段开放市场 减轻冲击与提升服务质素
深圳的网约车规管经验为香港提供了重要启示。深圳自1988年起以竞投方式发放的士牌照，价格从19.4万元飙升至100万元。2012年网约车平台兴起，最初属非法营运，但2016年交通运输部制定规管框架，深圳随后推出合法网约车措施。至2021年，深圳人大常委会通过无偿发放的士牌照，取消数量限制。结果，的士数量稳定在约2.1万辆，网约车则激增至12.7万辆，司机数量更达34万名，是的士司机的10倍。虽然传统的士营业额有所下降，但合法网约车满足了司机和市民需求，带动整体出行市场扩张。
由于网约车技术扩大了市民出行需求，不少城市例如纽约及新加坡等，在开放网约车市场上也采取无数量限制网约车策略。然而为平衡业界与市民利益，香港政府应在此基础上，以行政手段分阶段开放网约车市场，逐步批出网约车牌照，以减轻对的士业界的冲击。具体而言，现时的的士牌主和司机可按意愿加入网约平台，政府根据“个人化点对点交通服务需求研究”结果，分阶段批出额外的网约车牌照。这些网约车牌照仅限个人持有，且车主需为主要司机，打破现有车行垄断租车市场的生态，保障司机收益。
网约平台需公开的士与网约车的供求数据，反映市民出行偏好，运输署可每月检视数据及路面挤塞情况，调整网约车牌照数量，促进的士与网约车的良性竞争，推动行业服务升级。与传统的士不同，网约车仅接送网约乘客，闲置时不会在路面“兜客”，对繁忙路段影响较小。
公平合理的规管框架
在订立规管框架方面，政府可参考其他城市的经验，在网约车、司机及平台三方面作规管。网约车标准方面，政府应只允许新能源汽车（如纯电动或混能车）进入网约车市场，车辆需配备监察镜头、电子支付系统，并每年验车续牌。为鼓励优质服务，可为车龄较新或提供无障碍设施的车辆提供续牌优惠。
司机资格与培训方面，所有持驾驶执照者经严格培训和审查后，可考取网约车驾驶执照。政府可在现有的士驾驶执照机制上，加入网约车营运技能培训，不设发牌上限。
至于监管网约平台与罚则方面，网约平台必需是香港注册公司及提供负责人才可获政府牌照。平台负责核实司机及车辆资格，严禁无牌服务，如有违规，可被吊销牌照。政府与业界应利用成熟的网约技术，共同完善派单、利润分享、乘客回馈及营运监察机制，确保司机与市民的权益。
利用网约实时数据 实现智慧交通管理
网约车的优势在于灵活应对市场需求，通过数量和价格反映供求。然而，为维持鼓励公共交通的运输政策，网约车定价应高于一般公共交通工具，但亦不宜过高以保障市民利益。此外，政府可利用网约平台的实时出行数据，动态调配小巴和巴士，缓解交通压力。若路面挤塞严重，更可通过平台向繁忙时段乘客收取附加费，鼓励转乘公共交通，所得费用可用于道路维修或交通项目，实现政策与财政双赢。
规管网约车是香港实现智慧出行的第一步，全球多个城市已试行无人驾驶网约车，预计将带来更大变革，香港政府应及早预备，减低改革带来阵痛的影响，迎接智慧出行城市的来临。
作者叶文祺、王云豪分别是团结香港基金副总裁兼公共政策研究院执行总监、政策倡议高级经理。
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