港大经管|利用数据和算法减低公屋轮候时间
作者:王欣仪(宾州大学华顿商学院商业经济与公共政策系副教授)、黄美施(宾州大学华顿商学院房地产系副教授)、王柏林(港大经管学院经济学、管理及商业策略助理教授)
平均公屋等候时间从2010年的两年剧增到今年(编按:去年)9月的5.6年。因此,很多低收入家庭入住分间楼宇单位(俗称“㓥房”),被迫忍受拥挤恶劣的居住环境。作为应对之法,特区政府推出过渡性房屋及简约公屋的资助计划,旨在从速为轮候租住公屋者构建可负担的住屋选择。
然而,在新界的过渡性房屋出现使用不足的情况;政府又能否在2049年之前取缔㓥房,同样令人顾虑。应付此等挑战必须制定全面而有效的方法,在化解房屋危机之余,同时提升本港弱势社群的居住条件。本文建议采用数据分析和电脑算法,通过提高过渡性房屋的使用率,来减低公屋轮候时间。
过渡性房屋计划棘手问题:使用率低
过渡性房屋及简约公屋分别在2018年和2022年推出,为弱势家庭提供短期房屋援助,对象主要是公屋轮候名册登记者及居于㓥房者。预期在2023年及2024年将分别有8,420个及5,540个过渡性房屋单位落成。未来5年内则将有30,000个简约公屋单位落成,其中有2,100个在2024至2025年度落成。这两类房屋选址大多位于新界较偏远地区,例如元朗和上水。
另一方面,观察员和分析家却日益关注选址新界的这两类房屋,其使用率势将偏低。政府则指出,位于新界的有关房屋项目平均入住率接近7成,至于市区或邻近公共运输交通枢纽的项目,平均入住率更超过9成。例如据《南华早报》报导,2022年11月,元朗同心村空置单位高达800个(单位总数为1,800个)。日后位于新界的过渡性房屋新项目,选址将比区内现有项目更偏离交通网络,其入住率或会每况愈下。
空置单位财政成本高昂。特区政府对每个过渡性房屋单位的资助金额如下:一、每个位于空置住宅楼宇内的单位可达200,000元,二、在空置土地上及非住宅楼宇中搭建临时建筑物,每个单位可达550,000元。若无法协助居民迁出㓥房,将令市区贫困家庭所付租金上涨,而生活水平则下降。下文将探讨过渡性房屋计划在执行上的困难,并建议改善政策设计的措施。
过渡性房屋使用率为何偏低?
原因一:居民与房屋之间的地域错配
㓥房一般位于市区,就业机会处处。迁居新界就会令举家与原来的生活圈分割;搬迁代价包括:1)距离职场较远;2)子女转校困难;3)脱离原有社交网络。
原因二:申请手续繁复
参照过渡性房屋的模式,简约公屋项目亦交由获邀机构营运、管理和维修。每家营运机构根据政府所定准则编配单位、处理租务事宜、执行租户迁出计划、按个别租户的需要提供社会服务支援。申请者就不同项目各自提出申请,营运机构无从得知申请者已申请的其他项目及其住屋选择。申请者可拒绝接受所获分配的单位,次数不限,亦可就日后较佳的项目提出申请。各营运机构以非统一方式编配过渡性房屋单位。
为应对上述问题,政府近期已开始提供搬迁费津贴,并著手建立统一申请系统。虽然有关举措值得嘉许,但现行配对程序并未优化。即使宁选位于新界的项目单位而不愿租住现有㓥房,申请者或仍会选择轮候较佳的公屋单位。笔者认为,必须针对使用率不足的情况,进一步调整有关资助计划。
市场机制设计:诺奖得主高见
要改善过渡性房屋分配和使用,笔者参考Alvin Roth的市场机制设计,其开创性研究在2012年为他赢得诺贝尔经济学奖。个中基本概念在于搜集每个人从一组既定选项所选择的次序,然后运用电脑算法产生配对,从而优化整体效用。以选择居住地区次序各异的过渡性房屋申请者为例,若把各自的优先次序递交至统一系统,即可利用电脑算法推进配对程序。
近年来,通过采取电脑算法,不同领域的编配工作都能加以优化,例如医生分派到不同医院,学生编排在不同学校就读,病人轮候肾脏移植等。一个极佳的实例就是美国纽约市运用经优化的电脑算法,令学生的派位程序大大改善。《纽约时报》曾经报导,未能获派所选学校的学生,由2003年修订有关电脑算法前的31,000名减至2004年修订后约3,000名。自此之后,有关算法一直令该市接近半数学生得以编派到其首选学校;足证电脑算法有助于优化分配程序,并确保每人获得最佳成果。
实例阐释
申请家庭的房屋选择各有不同,处理申请程序时运用统一电脑算法,就能显著改善公屋单位的编配、使用和满意程度。兹列举以下两个简单示例加以说明,其中申请家庭均可按优先次序,选择位于不同区域的项目单位。
从【图1】可见非统一编配所衍生的种种问题。在现行非统一编配机制下,每一申请家庭每次只限递交一份申请表。若有多个申请户选择同一单位,就会出现一些单位空置的现象。例如位于元朗的某项目单位率先落成,却乏人问津,以致成为空置单位。从图中可见,反而有多个申请户选择轮候深水埗的项目,而结果发现单位超额申请。要剔除如此低效的安排,应先取得申请户的选择次序,然后以优化算法处理申请,以彻底消除公屋单位空置及超额申请的弊病。
话说回来,即使采取统一编配方式,若只运用基本算法,成果大概仍然有欠理想。【图2】示例显示,每区依然只得一个项目单位可供选择,将按申请户的各自首选编配到余下单位。顺序算法把甲家庭编配往元朗,乙家庭编配往西贡,丙家庭则编配往沙田。如此算法无疑效率欠佳,因为只得一个家庭获编配首选单位。较具效益的一种算法是“顶级交易周期”(Top Trading Cycles)(Shapley and Scarf 1974),可根据申请户的选择次序达致较佳编配效果。在此示例中,若把丙家庭编配往西贡,乙家庭编配往元朗,甲家庭则编配往沙田,就可让两个申请户获编配首选单位。因此,要确保取得最佳成果,就必须对编配机制的特性细加研究。
笔者建议特区政府房屋局善用数据分析和市场机制设计理论,改善公屋配对,并让过渡性房屋充分使用。建议措施如下:
所有申请者将有关过渡性房屋项目的选择次序,交由统一申请系统一并处理。
统一系统随即透过优化设计的电脑算法,将申请者的选择次序与营运机构的甄选准则和次序纳入其中,以编配项目单位。
可供申请者接纳或拒绝的单位编配次数有限,亦即类似出租公营房屋计划的安排。
在目前严格的过渡性房屋配额制度下,8成单位须预留给已轮候公屋3年或以上的申请户,但透过本文建议的编配系统,则可作出灵活排序处理,从而尽量减低单位空置率。
以上各项调整措施可同时惠及过渡性房屋申请者及住客。首先,建议制度的电脑算法已纳入相对选择次序,申请者获编配所选单位的机会因而较大。
其次,由于较佳配对成果更符合申请户所需,笔者建议的调整措施将有利于提升编配单位的接纳比率。限制申请户取舍单位编配的次数,将可成为申请户接纳新界项目单位而不再轮候市区单位的诱因,由此可扩大过渡性房屋新界项目的单位使用率。
调整措施成本有限
上述建议的政策调整措施只需有限投资,无疑是可行方案。在特区政府所筹备的统一申请系统中增添编配算法,软件开发所费工夫亦微不足道。
此外,设计统一编配算法的专才不在少数。本地及国际学术研究人员对本港情况素有研究,不失为推行调整措施的宝贵资源。
营运机构仍有权在统一编配单位后作出筛选,把不合适申请者或有潜在问题的租户剔除,统一系统不会对营运机构造成掣肘。不获批核的申请者,可重新进入编配算法,以便配对合适的单位。如此安排亦可减轻营运机构的间接行政成本,因为毋须再处理重叠申请。
整体而言,本文建议的政策改动提供具成本效益的实际方法,可促进过渡性房屋的分配和使用,确保各申请者获编配合适的房屋选择;同时亦可减轻行政费用,并提升编配程序的效率。
扩大公营房屋制度的效益
笔者的初步建议著眼于改良过渡性房屋计划,香港可运用数据分析和电脑算法,从更广阔的层面改善公共房屋供应。公屋租户和居者有其屋计划住户出现地域错配,比私人住宅市场更为严重,Lui与Suen(2011)等学者已对此现象进行大量研究。通过收集对于公屋位置和特色的详细选择次序,加上运用电脑算法找出最佳配对,就能在编配单位方面达致更理想成果。这些数据还可以用来衡量其他住房政策的效益,例如允许公屋住户交换住房单位的有效性。
采纳笔者倡议的办法,决策者就能通过基于数据的单位编配,提升整个公营房屋制度中的分配效率。这种方式能令选择公屋单位与个别住户需要互相匹配,从而减少地域错配问题,并带来重要福利收益,惠及一大部分香港市民。
港大经管学院1月发表《香港经济政策绿皮书2024》,由港大教授和研究人员,以及多位国际知名学者共同撰写,就多个香港热门议题作出研究分析,并从崭新角度给予政策建议。本文作者王欣仪是宾州大学华顿商学院商业经济与公共政策系副教授,黄美施是宾州大学华顿商学院房地产系泽尔/卢里房地产中心格雷肯国际房地产项目助理总监、詹姆斯T里亚迪副教授,王柏林是港大经管学院经济学、管理及商业策略助理教授。