柏林峰会达不成制裁机制　默克尔难挑利比亚之大梁

利比亚内战自去年4月以来恶化，令人忧虑沦为“第二个叙利亚”。继俄罗斯总统普京尝试“发功”后，德国总理默克尔于周日（19日）亦发起柏林峰会，邀请利比亚内战的交战双方，以及其幕后金主共聚柏林，洽谈停火协议。默克尔和联合国秘书长古特雷斯（Antonio Guterres）会后乐观地表示，协议可排除以军事手段解决政治冲突，但落实停火协议的关𫟼——武器禁运，仍欠制裁机制，即只能端赖各国遵守君子之约。对于这个北非国家之和平，外界焉能乐观？

军阀哈夫塔尔（Khalifa Haftar）领导的“利比亚国民军”（Libyan National Army，LNA）向来盘据和掌控于利比亚东、南部，与以的黎波里为首都、并获联合国、土耳其和卡塔尔支持的民族团结政府（Government of National Accord，GNA）僵持不下。去年4月起，在俄罗斯、法国、阿联酋、沙特、埃及等国支持下，军事进攻的黎波里政权。哈夫塔尔的夺权目标不但在尚未成功，更制造出另一波人道危机，九个月来多达2,000人被杀，另有逾15万人流离失所。尽管利比亚内战本为哈夫塔尔和GNA总理萨拉杰（Fayez al-Sarraj）的政治斗争，但利比亚早已如同叙利亚一样，有各国势力及利益持份者参与。正如在柏林会议中，哈夫塔尔和萨拉杰根本没有发言，利比亚的国运俨如掌握在别人手上。

就当前局势，以“多国联军”对峙来形容利比亚的“幕后玩家”亦不以为过。综合报导指出，目前以各种手段，如军事训练、情报分享、经济制裁，甚或派遣地面部队，以干预内战的国家多达11个，当中土耳其、卡塔尔和意大利支持有联合国背书的GNA，而阿联酋、埃及、法国、俄罗斯、沙特、苏丹和约旦则望协助哈夫塔尔夺权，以便在未来政经秩序重建中分一杯羹，从而影响地中海东部的地缘政治局势。美国在混战中，更一直持暧昧态度。尽管在官方立场上，美国于2015年底起已宣称支持GNA，但特朗普就任总统后不但表示华府在利比亚战争中未有“角色”，更公开认许哈夫塔尔在“打击恐怖主义”和“保护石油资源”的重大作用，俨如外交政策的投机分子。

仅在一星期前，俄罗斯普京才促成莫斯科峰会，惟哈夫塔尔和萨拉杰谈不拢。默克尔这次促成柏林会议，出席国不仅有上述的外国势力，同时亦见英国、中国、刚果、阿尔及利亚、联合国、欧盟和非洲联盟的官员到场，明显较有潜质让各利益持份者商讨解决方案，会后的公报亦更有认受性。公报长达55页，与会国承诺“不干涉武装冲突或利比亚的内政”，还呼吁解除民兵武装、分配石油资源、组建单元政府和筹办自由选举等愿景。惟在冠冕堂皇的修辞背后却不设制裁机制，柏林会议的成果只能端赖各国遵守君子之约。

国际共识执行不力，为利比亚内战持续未能化解的成因之一。自爆发内战后，国际社会虽有以联合国之名对利比亚实行制裁，但最终皆是无功而还。2011年2月，安理会成员国一致通过《第1970号决议》，对进出利比亚的武器和军事装备实行禁运，并称是要回应当时尚未倒台的卡达菲政权镇压和平示威。然而，当《第1970号决议》未见为局势降温后，安理会亦在2014和2016年追加通过《第2174号决议》与《第2292号决议》，以扩大禁运范围，惟现实却是无人理会。

过去，联合国的利比亚问题特使萨勒梅（Ghassan Salame）曾坦言，外国势力在外交和军事上对利比亚的干涉，已成为该国和平的最大障碍。据上月联合国的调查报告指出，约旦、阿联酋和土耳其屡次违反联合国对利比亚颁布的武器禁运，而报告亦暗示了去年7月造成54人死亡的“Tajoura难民中心空袭案”是由外国势力所为（但无道出须负责的国家）。可是，报告大多仅点出地中海国家的干预，未有深究法国的支援行动，也没有算及俄罗斯向LNA输出的雇佣兵。

比起莫斯科会议不了了之，柏林会议的结果已经算好。惟欧盟若然想推动和平进程，必须有更完整的方针及蓝图。即便在欧盟几个主要国家以内，也不是没有张力。例如法国总统马克龙一直想抢占主导角色，甚至与俄罗斯支持的哈夫塔尔有说有笑，既引起利比亚前宗主国意大利之不满，亦削弱德国作为协调人的角色。而是次协议一如既往没有确立相应的制裁机制，各国更会因互不信任而阳奉阴违，使禁运成为钻空子的文本。即便默克尔能诱使各国共坐一桌，商讨停战协定，但利比亚的黎明却难在短时间到来。