性罪行检讨延宕逾十载　法律改革“叹慢板”？

法律改革委员会上周四（12月5日）发表《检讨实质的性罪行》报告书，建议修订70项性罪行的定义和条件，获社会欢迎。然而，性罪行检讨始于2006年，至2012年才进入主要部分，且迄今仍未完成改革。更重要的是，这非孤例，其他法律改革也进展相当缓慢。香港的法改步伐受着几项因素左右：法改会人手不足、议题富争议、行政及立法机关未能及时落实建议。若要法律紧贴社会发展，法改机制便须完善及加快。

法改会在1980年成立，负责研究由律政司司长或终审法院首席法官转交的法律研究课题，建议改革方向及相关条文。法改会成立至今发表67份报告书，律政司在2013年起，每年公布历份报告书落实情况和统计。截至今年6月，只有一份报告书建议不改动法例（在刑事法律程序中有关供认陈述的可接纳性的规管程序）。另外，政府拒绝接纳三份报告书，另有三份没有订立落实日程。

以性罪行检讨为例，法改会在2006年7月成立小组委员会，在2012年起分四阶段发表实质性罪行课题的咨询文件，之前三份发表时间为2012年9月、2016年11月和2018年5月。及后，因为社会关注偷拍裙底的罪行，在今年4月“加单”，发表报告书，建议新订窥淫罪及未经同意下拍摄裙底罪。上周四发表的报告书总结了以往的讨论结果，并提出改革罪行的最终建议。

性罪行未能恰当入罪

根据程序，报告书出炉并非表示改革完成，因为判刑及相关事项仍未开展咨询，遑论交给立法会审议及行政部门实施。即便在先前咨询期间，包括关注妇女性暴力协会等压力团体和立法会议员已不满法改会迟迟没有时间表。

检讨长逾十年，期间有人犯了相关行为，社会亦未能施以相称刑罚。例如2014年一宗性侵犯案件，法官强调犯人的侵犯情节“实际上与强奸无异”，但因为非以阳具插入，不符当时（及现行）强奸罪的定义，只能判非礼罪。若然当时已有涵盖插入阴道或肛门和口交的“未经同意下以插入方式进行的性侵犯”罪行，判罪及刑期会更合适，阻吓力亦会更大。

第一个因素：研究需时长

检讨和落实法律改革的进度缓慢，令改革建议不够及时，甚至可能削弱香港优势。改革缓慢，主要原因有三，首先为法改会研究效率不足。

回顾法改会完成的逾60份报告书，由律政司司长或终审法院首席法官委任研究，至法改会发表报告，需时中位数是四年多。其中部分较为复杂的议题，例如传媒的侵犯私隐行为、预设医疗指示及实质性罪行等，法改会花了超过十年咨询及研究，效率成疑。

目前法改会的委员全属义务，以工余时间参与法改会工作。虽然委员因此毋须放弃全职工作，法改会亦可按议题邀请相关人士参与，但坏处则是项目需要长时间才完成咨询文件及报告书。 立法会曾经讨论法改会应增聘全职委员，但个中不无难处。一者，律师或者其他社会贤达不倾向放弃其正职；二者，法律改革范畴广阔，法改会难以同时间集合各方人士；三者，全职聘任会导致庞大的薪酬支出。

律政司在2017年底呈交立法会的文件显示，法改会已争取增加小组委员会内的政府律师，加强研究工作，而每个法改会项目亦有多于一名律师参与。此外，法改会亦接纳业界建议，在日后的法改会项目，委聘执业或学界专家部分研究和文件工作。上述构思部分参考自英格兰和澳大利亚的法改会，法改会和政府应适时交代此等措施的成效。

第二个因素：议题争议大

虽然有些研究需时仅一至两年，1997年的“杀人罪行的一年零一日规则”更只花了两个月便完成。但部分法律改革的争议较大，例如涉及私隐和慈善组织监管等范畴的研究，由公众咨询、发表报告书，以至探讨落实建议均引起社会争议。以慈善组织监管为例，在咨询期间，不少人权组织不满法改会没有把“促进人权”纳入慈善宗旨，后来法改会在2013年发表的报告书顺应意见。其后，民政事务局回应改革需要统筹九个政策局和九个部门，要审慎进行，至今未有全部落实。

至于私隐法例改革，政府承认社会意见纷纭，难有共识，例如在保障个人私隐权与媒体自由两者之间取得平衡，因而只能立法阻止个别关系的人际缠扰。

第三个因素：政府欠着紧

即使法改会发表报告书，但建议仍要由律政司及立法会落实，当中往往牵涉以年计的时间。以修订出任陪审员的准则为例，法改会2010年6月发表报告，政府曾表示计划在2014至15立法年度将建议法例提交立法会，但一直未见声响。距今九年，政府仍在拟备条例草案的工作草稿，只承诺“不迟于2020年就立法建议征询公众”。

律政司被多番批评后，在2013年起向立法会提交年度报告，列明法改会报告书建议的落实进度，而有关的决策局或部门均应于报告书发表后六个月内，最少提交一份初步回应，明确载列完成详尽回应的时间表，及当时已采取的行动。这虽然能令法改工作更透明，方便社会监察，但政府始终要加快步伐，改革方能成事。

根据律政司统计，法改会67份报告书中，多达16份政府正在考虑建议或落实中，未能全面落实，占整体多达四分一。这些报告书较多于2000年后发表，议题多围绕私隐、债务、诉讼和慈善监管。以预设医疗指示为例，法改会在2006年发表报告，政府至今年才展开公众咨询，落实时间仍然无期。

法改会花逾十年终完成性罪行检讨，折射了法改会运作的问题，尤其是进度缓慢。政府及法改会须检讨现行机制，争取合理资源提高运作效率，让香港的法制更紧贴时代需要，排除不合时宜的法规。而性罪行检讨报告既已发表，当局更须积极跟进，尽快就合适建议提出修订草案，立法会议员亦不可怠慢，须实事求是审议法案，让性罪行得到更适切的规管。