【平机会主席换届】本港未设独立法定人权组织　政府何不放权？

近日平机会主席陈章明的任期届满，政府指他在任内切实执行四条反歧视条例，为政府向立法会提交《歧视法例（杂项修订）条例草案》的工作奠定良好基础，条例通过后有助扩大反歧视条例的保障范围，感谢他三年间的工作。不过，不少民间团体对其任内表现表示失望，促请政府检讨平机会职能。去年11月，国家人权机构全球联盟发表报告，显示本港的平等机会委员会工作已连续18年评为C级，是去年全球120个人权机构中排最后10名的机构之一。平机会以建设平等社会为宗旨，却未符合国际标准，政府不应漠视大众权益，应尽快研究在本港成立独立的人权委员会，为平机会充权，并提供充足财政支援及保持机构的独立性。

平机会运作不符合国家人权机构原则

《关于促进和保护人权的国家机构的地位的原则》（《巴黎原则》）订明，各国政府应成立法定、有广泛职权和以促进和保障人权的人权机构。虽然平机会的成立有其法律基础，却被国家人权机构全球联盟评为不符合《巴黎原则》对国家人权机构要求，包括广泛的人权使命、独立于政府、多元的人事组织、有充足资源及调查权等。《原则》亦指明机构应提供立法、行政部门与机关与人权相关的咨询与建议，以及监督政府落实人权规范，确保立法草案与现行法规符合人权标准。

目前有关保障人权的四个本地反歧视条例包括《性别歧视条例》、《残疾歧视条例》、《家庭岗位歧视条例》、《种族歧视条例》，由平机会负责执行，政府却未视平机会为法定人权组织，更无意为其充权或另设法定人权组织。2003年时任民政事务局长何志平已指出平机会并非国际标准所指的人权机构，因为它不是国家机构及它并不拥有广泛职权去处理所有形式的歧视，当局文件又称没有任何一条国际公约规定任何政府设立中央人权监察组织。至2007年4月，民政事务局又指本港已设有多个机构负责协助推广和保障各种权益，包括法律援助服务局、平等机会委员会、个人资料私隐专员公署以及申诉专员公署，人权亦受到法律保障，无需要另设一个人权机构。

不过，政府的理据薄弱，法例的保障是否充足，本地人权是否获现行机制有效保障，均值得质疑，所以有成立法定人权组织的必要。而政府的说法亦有矛盾，民政事务委员会早年已承认，除平机会及个人资料私隐专员公署外，妇女事务委员会及申诉专员公署不会经常处理人权问题。此外，各部门职权分散，运作上无法顾全整体人权事务，一并考虑所有关于人权的问题，如处理不人道及贬低人格对待、私隐权、家庭生活权和宗教自由等人权与平等权利的互动关系，亦难以倡导及有效监察政府，未能广泛保障人权。

平机会职权受限　成立人权组织还须政府决心

事实上，联合国及香港民间社会已多次要求政府按照《巴黎原则》成立法定、有效和最高层次而独立的人权委员会，鉴于国际常规，香港可考虑多个做法，其中之一是另设独立的人权委员会，具备权限去推广和保障《香港人权法案条例》和国际人权责任所赋予的人权。而另一做法是修订平机会的职权，至足以完善监察和促进政府遵从《香港人权法案条例》以及其他人权责任。

平机会的使命及职能本就与人权组织相近，且属法定机构，并在某程度上履行这职责，例如就人权公约涉及社会不同群体面对的歧视和平等问题向联合国提交报告。若要为其充权，由人权保障机制的组成部分，升级成完整的人权机构，并非难事，问题只在于政府是否有充足决心，为市民提供全面的人权保障。

去年联合国消除种族歧视委员会在日内瓦审议中国的第十四至第十七次综合报告（包括香港特区第三次报告）时，曾就使中国香港的平等机会委员会符合《巴黎原则》所做的努力作出讨论。

平机会的明确权力包括发出实务守则、进行正式调查、和解投诉、进行研究和教育及为申诉人提供法律支援等，但其职权只限执行现有的四条歧视条例，其他歧视个案则没有法定权力跟进，只是依靠机构的额外研究及教育工作体现其“建设一个没有歧视、崇尚多元、包容共济的社会、人人共享平等机会”的抱负。去年11月陈章明已承认平机会在有限资源下仅有权力处理四项反歧视法例的工作，未能覆盖到所有人权议题，是先天的缺陷。政府应加强组织的职权，如参考国际标准，将推进人权议题、评估本地人权状况及监察政府政策等纳入职权范围，对于当局提出的有关人权的立法草案，主动陈述平等机会委员会的立场及建议。

现时平机会的工作包括：
－就根据四条反歧视条例作出的投诉进行调查，并鼓励双方调停以解决纷争；
－为受歧视的人士提供法律协助；
－宣扬反歧视和平等机会的价值观及政策；并就此进行教育和宣传活动和提供有关资源；
－检讨法例并提供指引；及
－就与歧视及平等机会相关的议题进行研究。

另外，为平机会充权的同时，当局亦应增拨资源助其扩充编制及提供多元化服务。2017年平机会就曾因财政困难、预计会耗尽储备而将写字楼由太古城搬到黄竹坑。此外，观乎香港社区组织协会去年12月发表的报告，平机会或许受资源所限，为受屈人士提供的法律协助严重不足，2008/2009至2017/2018年间，平机会每年处理800至1,100多个的投诉个案，当中每年平均只有10多宗至30宗个案获批法律协助，协助法律诉讼个案每年平均仅约10宗，而自2010年以后，平机会更没有就无投诉人的情况下进行正式调查（formal investigation）工作，故政府应增拨资源，支援机构的实际运作。在提升机构绩效方面，“01观点”早已指出机构的内部管理及人事委任须加强独立性，免受政府操纵。

其实，平机会过去曾在多个场合表示支持设立人权委员会，并建议政府作详细研究和公众咨询。2016年平机会曾就《歧视条例检讨》报告，促请政府考虑意见书内的73项建议。当中，建议政府修订四条反歧视条例，包括订明平机会有权监察政府的现有及拟定中的法例与政策及在平等及歧视事宜上是否符合国际人权责任；有权申请介入或以“法庭之友”身份出现于相关诉讼；有权根据反歧视条例就相关的歧视申索提出司法覆核等。又建议在条例中增加条文，为平机会独立自主元素作定义；订明接受公开申请或由独立委员会负责管治委员会委员的任命；任命为管治委员会委员的人士要有包括在不同界别推动平等的相关经验等。

虽然平机会在其职权及独立性已认清自身制度缺陷，并积极提出改革方案，然而，政府只于2018年向立法会提交《报告》中八项法例修订建议（报告共指明27项需要优先处理），平机会亦无法透过有效机制确保政府的立法进度及检讨报告得到全面落实。政府迟迟未能放权，以致机构多年来无法脱离权力限制及公信力不足的问题，政府应释除公众疑虑，回应社会的共识，尽快研究成立法定、有效和最高层次而独立的人权委员会。