政府乏“专款专用”机制　碍财政作更灵活运用

政府在今年起实施“公共运输费用补贴计划”，本周六（2月16日）起市民可领取首笔补贴，预计1月补贴金额为1.86亿元，按此推算全年开支逾22亿元。该计划事缘特首林郑月娥在2017年2月发表的行政长官选举政纲提及“研究运用政府每年从港铁收取的股息，以减轻基层市民长途车费的负担。”
林郑在上任后的第一份施政报告，亦明言“运用政府每年从港铁收取的股息，以减轻基层巿民长途车费负担。”换言之，按照林郑字面意思去理解，是打算让该项补贴计划采用“专款专用”方式，即对特定来源的资金，按规定用途使用，并单独在会计帐目上反映。不过，政府现时没有清晰的“专款专用”机制，因此在实际执行时仍会直接从公帑拨出。这看似只是财务执行上的细节，但随着近年在环保议题上“污者自付”的声音高涨，政府也行将推出绿色债券作特定用途融资，却难以向外界交代资金有否用得其所。政府有必要检讨机制，以应付未来需要。

交津由公帑拨出合理　惟政府仍有“专款专用”需要
 
根据政府一贯的公共理财原则，收入会先拨归政府一般收入，然后透过资源分配工作，按照当前的优先次序将资源分配至政府的各项工作和服务，以确保这些工作和服务切合社会各方面的需要。政府认为若硬性规定某项收入须用作某指定用途，将会破坏政府行之有效的资源分配机制，使其失去灵活性。
 
平情而论，如果以财务的可持续性来看，政府现行安排是合理的。截至2019年1月31日为止，香港政府持有港铁已发行股份的75.48%，持股量逾46亿股，而港铁在2018年每股派息1.12港元，即全年股息收入逾50亿元，按现时开支推算，补贴市民交通费用是绰绰有余。不过上市公司的派息并非事必稳定，假设公司因为某些原因突然开支大增，例如将整条沙中线砍掉重来，那么削减甚至暂停派息，实属情理中事。对于一项影响全民的公共政策来说，将其可持续性与个别上市公司的业绩完全挂勾，自然不是理想的做法。
 
不过，若撇除“公共运输费用补贴计划”这个别案例，政府在公共财政上完全不考虑“专款专用”的做法，在某些情况下却又会绑手绑脚。虽然林郑在2018年的施政报告提及会在2019-20财政年度，先增拨约三至四亿元，提供恒常资源加强减废和回收工作，以配合都市固体废物收费落实；又认为这项每年拨款的数额会与都市固体废物收费所得总收入相若，达至“专款专用”的效果。

现行“专款专用”机制名不副实　政府应作长远检讨规划
 
但实际上，上述做法充其量只能说是“专用”，而不是“专款”──“专款”的前提必须是设立区分性的新帐目、总目或分目。有政府官员曾在立法会讨论当中解释，政府“一般收入帐目”并无专款专用机制，故只能承诺于征费后每年会落实近10亿的公共开支，作推进减废之用。
 
而除此之外，过去政府尝试实现“专款专用”的财务操作，可能只有五隧一桥证券化一例。政府在2004年5月发行总值60亿港元的“隧桥费收入债券”，希望将部分隧桥收费专门用作还款，但政府又无专款专用机制，于是只好另外成立一间“香港五隧一桥有限公司”，由该公司购入债券后再发行零售债券和票据，并将相关隧桥费收入净额用作还款，以迂回方式达致“专款专用”。
 
不过，随着近年环保意识提高，不论是站在“污者自付”的立场，还是希望吸引特定环保投资者的资金进驻，政府愈来愈难回避“专款专用”的财务操作。上述提及的都市固体废物收费，就是一例。
 
但政府缺乏“专款专用”机制更严峻的问题还在于，如果政府未来希望透过绿色债券吸引环保投资者的资金进驻，缺乏“专款专用”机制将无法向投资者清楚交代资金的用途去向，等同自废武功。“01观点”早前已撰文指出，政府行将推出的绿色债券已经没有具体提及会将资金用于哪些项目；而按照现时政府的财务安排，透过发行绿色债券得到的款项将拨归“基本工程储备基金”，但该基金过往似乎没有“专款专用”的先例，故投资者实难以确保这些借款会或不会用于非绿色工务项目的项目之上。
 
这种情况自是难以令人满意的，更会加深外界对绿色债券“挂羊头卖狗肉”的质疑。政府过去虽声称“专款专用”机制会破坏行之有效的资源分配机制，使其失去灵活性。但事实上，在某些情况下“透明度”不足，也可能会反过来限制了政府发掘更多潜在资源，并将之置于特定用途的资源分配功能。事实上，政府过去也曾用迂回方式实现“专款专用”，而随着近年愈来愈多绿色项目推出，其实正是时候作全盘检讨规划，设计一种可释外界之疑的“专款专用”制度。