【土地大辩论】农地就是农地　土地债券不能改变事实

香港大学科斯产权研究中心建议引入“土地区划整理”和“土地债券”，诱使土地业权人交地予政府，政府可以得到土地，业权人又可取得一定回报，皆大欢喜。这类建议固然是为了解决香港正面对的土地问题，但始终跳不出旧有思维，认为政府应尊重土地业权人的“潜在利润”，要以利益“换回”土地，却没想过土地业权人拥有的大都是农地，所谓“潜在利润”，不过是一厢情愿。政府明明有一套行之有效的收地机制，若为求加快收地速度而设计一些对土地业权人更加有利的新方案，只会向社会发放不恰当的讯息——农地是会生金蛋的鹅，大家要尽力囤积！

必须不厌其烦重复的是，政府可以依据《收回土地条例》，以“公共用途”为由收回业权人的土地，当事人不得异议，只能就赔偿金额与当局磋商，而赔偿金额乃取决于土地当下一刻的价值，故农地就只能获得农地的市价补偿。惟除此之外，政府在征收新界土地时，还有一套“特惠补偿制度”，供业权人选择。按此制度，政府会视乎农地位置与新发展区的距离，将土地分成甲乙丙丁四级，赔偿额依次递减。据发展局统计，从1997年回归到2017年底，政府曾为154个工程项目动用《收回土地条例》，总之，纵使该条例被称为“尚方宝剑”，但其实从未束之高阁，是一种行之有效的收地手段。

至于港大邹广荣教授及其团队（邹同时是土地供应专责小组成员）提出的“土地区划整理”和“土地债券”，恰恰无视了现行的机制。当然，论者的逻辑是，政府运用《收回土地条例》，必须是为了“公共用途”，一旦用途与之无关，便可能引起法律诉讼，而为避免这种情况发生，不如找方法提升土地业权人交出土地的诱因，务求创造双赢局面。不过，政府要证明发展某地是为了公共用途，并非难事；即使真的有人坚持藉法律手段与政府纠缠，也不是坏事，不见得政府就会败诉（迄今为止，政府从未在因《收回土地条例》而起的司法覆核中败诉），而政府也可借之展示收地发展、拒让人囤积居奇的决心。

“土地区划整理”是一种在国际间行之有效的土地交换机制，业权人自愿交出土地，换取在重新规划地段的发展权益。通过土地区划整理，中心建议土地持有人履行“发展商责任”，他们必须上缴一定比例土地作公共房屋及公共建设，剩余土地的开发权也必须依机制补足地价。

“土地债券”能在公开交易平台自由转让，持有人可用以换取特区政府的其他土地，或将来开辟的新土地包括填海地，是“远水救近火”的方法，以未来的新土地，来换取短期内可以发展的土地。

即使退一万步而言，先不提出《收回土地条例》，邹广荣教授的建议也有颇值得商榷之处。“土地区划整理”在某程度上扭曲了农地的本意，假定业权人失去农地就是失去发展机遇与投资盈利，损失很大，故向他们收地时必须提供补偿，例如在新发展地段的发展权益。但这种逻辑，就是肯定了业权人囤积居奇的心态，变相鼓励有财力者继续囤地。

至于“土地债券”，尽管邹广荣教授强调这不是以前的“甲／乙种土地权益书”，因为前者是先交地再规划，又将容积率列入考虑，后者则是先规划后收地，而且只计算土地面积；然而，这些细节的差异，不足以说明可带来不同结果——当年的土地权益书，由于几乎是稳赚不赔的投资工具（土地价值不断上升），因此大地产商纷纷四出搜集，令土地发展权集中在少数人身上，他们除了赚得盘满钵满，也有更大的话语权与政府讨价还价。土地债券能否避免同样的结果？抑或论者不认为这情况是一个问题？还待他们提出更清晰的说法。

不过，正如前文所言，我们根本不应再次落入这样的思考窠臼，须谨记的是︰农地就是农地，业权人因政府动用《收回土地条例》而失去了农地，当局按法例给予市值赔偿即可；若不能紧握这宗旨办事，反而千方百计利诱业权人交出土地，赔偿他们发展“权益”，只会承认及鼓励囤积土地这种行为，无助于解决土地问题。