土地未收回 规划被主导 公私合营须先解决三大迷思
土地供应专责小组去年底提交最终报告,当中,公私合营发展模式被捆绑作特定发展用途,是八个土地选项中的特例,自辩论开展以来已引起多番争议。就此,小组建议就公私营合作项目中公营房屋所占的比例订下明确指标,并引入一套“公开、公平及透明”的公私营合作及评审申请机制等。
本周三(20日),发展局局长黄伟纶指政府全盘接纳土供组的八个方案。不过,公私合营计划仍存在三大迷思,政府规划须以大众利益为本,以收回土地条例发展农地应为优先选项。
一、 公共与商业利益的矛盾
公私合营计划属自愿性质,由地产商主动申请,预计将吸引一些地产商改变农地用途。四大地产商囤积多年逾千公顷的农地储备,作为私人管理的资产,定必以商业利益最大化为优先考虑。
事实上,公私合营存在公众与商业利益的矛盾。政府介入私人市场,要求发展商兴建公营房屋项目,相对地政府需为发展商提供经济诱因,改变土地用途、增加地积比及兴建大型基建等,只有让地产商能从中获利,才有机会吸引其主动参与计划。有关私营项目的规管与公共资源投放,难免会倾向发展商的利益,计划在本质上已将发展商的商业利益凌驾于公共利益。但目前社会有迫切的公共房屋需求,政府应认识到公私合营难以解决当前困局。
当然,政府表示会以严谨机制审批公私合营项目,但前车可鉴,这个机制现时仍是空中楼阁。2014年,时任特首梁振英曾于施政报告提出“补地价仲裁先导计划”,强调独立、公平、透明,但市场反应冷淡,截至去年11月,地政总署共向土地契约修订/换地个案的申请人发出32次邀请(涉及16个项目),最终只有两宗个案的发展商同意参与,其中一宗于2016年初完成仲裁,恒地当时以补地价约3,926万元,改划元朗大旗岭项目为住宅地。因此计划未必能成为中短期内主要的土地供应来源,难以评估其受欢迎程度。
二、 官商勾结疑虑
公私营合作的最大争议,莫过于大众对其“官商勾结”或利益输送的疑虑。政府保留私人土地的业权,并开放了土地的房屋建设用途,则须确保项目在发展商管理下不会变质。然而,“01观点”早已指出,过往马湾的公私合营项目揭示发展商拖延执行承诺。政府未尽管理及监察责任,公众难免质疑日后机制仍会偏私,对公私合营模式失去信心。
公私合营不单关乎发展成本或建屋进度,更是将区域大部分的规划的主导权交予私人发展商。在天水围的公私合营项目中,政府与发展商签下私人备忘协议,规定政府建筑物内商业项目不能威胁私人商业设施,及后公营街市的建设更因此备受阻挠。发展商有机会通过介入项目的规划,订定牺牲公众利益以增加商业收益的措施,对居民生活上影响深远。纵然政府表示新的公私营合作发展会透明、公开,但根据往绩,在庞大的利益驱使下,官员有动机与发展商私相授受,作出违背市民利益的举措,公私合营已难取信于民。
三、 公私营比例只计新增单位数量
去年施政报告指出政府任内会增加公营房屋比例,日后政府开拓的新增房屋单位,七成用于公营房屋,在公私合营计划中,则将七成楼面面积用作兴建公营房屋。不过,有关比例并非以土地面积计算,目前私营项目的地积比远低于公营,令私营市场占据大量土地,而公营房屋的居住面积及周边配套设施有限,公屋质素得不到保证。因此,政府不应只则重新增单位供应目标,而须为整体土地面积供应的公私营比例订定长远目标,改变供应结构。
目前政府兴建公营房屋数字持续落后于《长策》目标,去年运房局预计,未来五年房委会有约9.75万个公营房屋单位落成,但公屋及资助房屋的建屋量远低于长策目标分别25%及35%,亦低于长策的每年平均目标。公营房屋有迫切需求,市民的基本住屋权尚未受到保障,新增土地理应以公营房屋为主。
因此,与其公私合营,政府更应审视适合发展的农地,大规模以《收回土地条例》收回地产商的农地,过往政府亦曾以条例收回土地进行沙田、屯门及横洲等地的公屋发展,只要向私人土地业权人作合理赔偿,则已尊重私有财产的价值,收回土地作长远规划应为更优先的选项。政府应负起兴建公营房屋的责任,为解决住屋问题展现决心,通过主导规划,避免上述公私合营的流弊,长远令新增土地惠及市民。