团结香港基金|设立“北都发展局”提升发展效率 增强市场信心
团结香港基金专栏|叶文祺、王云豪
为把握创科发展带来的机遇,财政预算案提出要加快建设北部都会区。然而,北都发展规模庞大,面对财赤压力,政府需要提升北都发展效益,降低成本,亦要引入更多元化的融资方法,运用市场力量,开拓资金来源。因此有需要加强发展北都效率的机制,设立“北都发展局”可能是一个可取的方案。
发展项目欠统筹 影响投资信心
发展北部都会区涉及多个政策局,需要充分合作才可高效发展。例如创新科技及工业局、教育局及医务卫生局负责提出创科发展方向及相关产业土地要求、发展局及房屋局负责预留土地、运输及物流局负责提供交通基建,但由构思到落实,往往动辄需时十年以上。可是世事变化万千,科技日新月异,若各决策局仍各自运作,做了决定才交给其他决策局跟进,发展也变成明日黄花。
此外,在欠缺协调的情况下,项目设计未如理想,亦出现不必要的工程,增加额外成本;不少交通基建项目落后于新发展区发展时间表,未能及时释放土地发展潜力,影响投资者对北都的发展信心。
设立“北都发展局”
有意见认为政府可考虑设立“北都发展局”,以法定机构的方式,统筹北都项目的规划、设计、兴建及营运,优化政府的运作,提升北都的发展效率。此外,设立独立的“北都发展局”可以加强政府发展北都的融资弹性。以往政府发展大型基建的融资方法不外乎向立法会申请拨款、各种公私营合作模式,及发债。成立新机构后,除了债务融资外,政府可考虑不同的资本融资选项。
举例来说,政府可以透过注资土地及部分未来北都税收权,以换取“北都发展局”的控制性股权,余下股权则进行全球招商,引入内地以至一带一路国家的长期资本,共同发展。政府可以透过条款以确保政府在董事局的大多数席位,以控制发展北都的最终决策权。“北都发展局”也可以按照实际情况,把北都的土地及不同基建以各种方式批租,或引入策略性伙伴营运等。在此设定下,“北都发展局”需由专业管理人管理,按照市场化的方式营运,自负盈亏,提升发展北都的效率,增强市场信心。
参考“机场管理局”成功经验
政府可参考成立“机场管理局”及《机场管理局条例》的经验,赋予新机构相关的法定权力及职能。机管局是政府全资拥有的法定机构,以商业方式运作,主要收入来自营运香港国际机场所提供服务的收费;此外,根据《条例》第5(2) 条,机管局可在机场的批租土地上进行关于机场的商贸或工业活动,赚取回报。因此,政府可借用类似模式,让“北都发展局”依靠发展及营运不同基建及产业获取回报收益。
毕竟北都发展规模比机场庞大,发展内容更多元化及复杂,成立“北都发展局”要作详细考虑。例如若为“北都发展局”注资土地,政府需先引用《土地收回条例》收地,但“北都发展局”会以商业方式运作,收地的目的未必符合用作公共用途的意图,容易出现利益输送嫌疑。此外,北都除了用作创科、商贸及产业发展,亦涉及房屋、社福、保育等用途,若以商业方式运作,可能会牺牲民生及环境保育需要。政府需要考虑如何在此运作模式下,仍能保障社会公众利益,按现行法例及行政框架制定其权力及职能,避免出现政策矛盾或架床叠屋的情况。
无论如何,以商业方式运作的“北都发展局”有助提升发展北都的效益。政府可探讨成立不同的可行方案,分析利弊,让社会作进一步讨论。
作者叶文祺、王云豪分别是团结香港基金副总裁兼公共政策研究院执行总监、政策倡议高级经理。
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