从美国移民法案史　看下届政府移民政策

2016年，移民及难民问题是全球最热议题，是以这届美国总统大选，亦为两位总统候选人激辩议题之一。让我们稍为重温一下美国史上几个著名移民法案的成立史，推敲新任总统将来的移民政策。撰文：Ken Sir

18世纪末，美国移民政策与移民法，跟当时法国大革命以及欧洲连续不断的动荡局面有关。直至1860年代，受惠于美国工业革命对劳动力的需求，吸引了大批欧洲移民，内需亦缓解了移民带来的问题，可以说当时政府对想到美国定居的任何人都没有明显限制。

1882《排华法案》

19世纪末，美国（白人）本土主义运动兴起，那时为了阻挠大批移民入境，国会推出一系列排外法，而1882年的《排华法案》更是针对特定族群的排外法案。19世纪下半叶来美的“卖猪仔”华工，在美国西部淘金热潮过后，变为剩余的劳动力而被视为侵夺当地人的就业机会。由于华人文化较西欧移民与美国差异大，而清政府亦处于外交弱势，故华人成为首批被针对排外对象。

1924《移民法案》

1924年国会通过的移民法包含两个主要内容：按国籍设立移民配额以及禁止亚洲人移民美国。因为美国白人本土主义派深惧来自西欧以外的移民，认为这些移民与本土文化有较大差异，过多这类移民会使“本土文化”丧失，故这次《移民法案》实施移民按地区实施配额，更针对亚洲，全面停止当地移民进入。法案通过时正值美国经济繁荣期，但全球在一战后兴起的民族自决风潮，使美国深惧文化同质性会被西欧以外移民冲淡，尤其日本崛起的威胁，故漠视法案违反美国建国精神，亦无视本来的美日稳定关系，一并禁止日本移民。这法案直到1956年，因美国想在冷战中争取亚洲人的认同和反共，才获得修定容许亚洲人以专才身份加入配额限制移民(亦即the Mccarran-Walter Act)。

1965《移民法案》

1960年代，冷战进入高峰期，意识形态之分裂远大于种族问题。1965年《移民法案》，移民配额由“国籍配额”改为“东西半球限制配额”，废除了“种族”和“原始国籍”歧视。这法案的推出大大改变了移民种族的成份，自此亚洲和中南美州移民远远多于欧裔移民。

余论

若我们相信历史经验可为未来政策推论，以上移民史会有何启示呢？

首先，美国移民史发展趋势是由宽至严。此外，移民政策亦深受全球氛围和美国外交政策主导，而这些现实利益远凌驾于其立国价值精神。因此，可以推论打人权牌的难民政策，在政策制订层面上作用有限。如特朗普针对限制亚洲和拉美移民，由于中国和日本分别在经济合作和军事合作上与美国有现实利益关系，相信特朗普只会向现实妥协，只会针对拉美移民以“满足”选民。

另一方面，希拉里在移民问题上，相信会延续近几十年的做法。回顾历史，美国总统多与保护主义盛行的美国国会对著干，例如19世纪末国会通过对移民进行文化考试，即实行“识字测试法案(Literacy Tests)”，至1917年，国会最终推翻了威尔逊总统的否决，通过了“识字测试法案”；1956年，杜鲁门总统否决了由国会提出带歧视移民的《移民法案》，但最终仍获国会通过。

然而，上述1956年法案开了缺口，给予未来的总统依据“紧急理由，或在符合公众利益”下特赦难民权。近二十年来，老布什和奥巴马均大量援引这特赦权力，特赦大量海外难民，但在老布什年代甚少遇到国会阻拦，而奥巴马却遇到不少阻碍，可见国会的立场具决定性。但无论如何，这种以总统特赦权来绕过具保护主义性的国会移民法案，相信亦会为未来难民政策主流，因为这既符合美国立国的容纳价值精神，而且移民需求日增，无论法案如何设下门槛仍无法阻挠大势所趋，特赦权的做法能较解决现实迫切问题。