【社论】国家治理现代化　要善治先彰法治

有不少大陆媒体和中国专家认为，展望2017，中国的众多改革之中，第五个现代化——即国家治理体系和治理能力的现代化，将是认识新一年中国政治的关键概念，甚至是重新掌握中国治港理念的关键议题。为什么？

去年的12月9日，中共中央政治局常委、委员聚首一堂参与“集体学习”。所谓集体学习，是中国政治独特的机制，虽然政治局各成员都有不同分工，但在集体领导、集体决策的体制下，政治局成员会透过集体学习，研议共同选定的重大议题，并会由相关领域的专家学者讲课，而中央一直把加强学习，作为一项关系党和国家发展的重要工作。中共总书记习近平在去年底的学习会上就表示，要营造全社会都讲法治、守法治的文化环境，透过法治，推进“国家治理体系和治理能力”的现代化。

由重“器物”进而善治之“道”

事实上，国家治理体系和治理能力现代化，并非崭新事物。在2013年的中共十八届三中全会，早已有此说法；外界更将这个构想，与中共在1950年代提出的工业、农业、国防、科技等“四个现代化”并列，视之为“第五个现代化”。这两种“现代化”实在有显著的分别；过去的“四化”着重器物层面的现代化，而国家治理体系和治理能力的现代化，则是“道”层面——即探求善治之道的现代化。

习近平提出“第五个现代化”，相信是在总结中国历史上的治乱兴衰经验，以至西方国家出现的治理乱象，觅寻适合中国国情的现代化之路。尤其改革开放30多年以来，国家管治架构日渐臃肿、低效，各机构叠床架屋，权责不清，大大拖低施政效率。中共要完成由“革命党”向“执政党”的过渡，长期执政，就需要建构一套现代化的国家治理体系和治理能力体制，以达国家长治久安。

对于不少香港人而言，这些发生在“深圳河以北”的国家大事，或许太遥远，特别是涉及内地制度改革的议题，可能觉得既沉重又离身。但实际上，中港关系在近年经历的重大折腾，特别是对中央政府治港政策缺乏认识，误信一些所谓“权威解读”，让中港两地民众之间产生不少不必要的误会以至摩擦，正好说明国家治理体系和治理能力现代化的重要性与迫切性，以及港人对之应有认识，是不能两分的切身问题。

若说治理能力不彰在中港问题上的事例，最明显是中联办在香港不断“越位”。中联办作为中央驻港代表机构，最重要的工作是“联络”香港社会各界，这里说的“联络”并非请客吃饭，而是做好中共三大法宝之一的“统战”工作，即在一国两制的大原则下，团结包括建制与泛民的社会大多数，以助一国两制、港人治港有效落实。但最近三四年间，中联办与泛民主派几近断绝往来，以至与一些“不听话”的建制派政党关系亦陷冰封，显未做好“联络”职责，突显其在对港政策的处理能力上存在问题，令治港政策落实情况，与中央政策初衷落差愈来愈大；以内地政治用语来说，就是“脱离群众”。

结果，在中联办未尽善“联络”之责，对香港问题的研判流于偏颇之下，令中央政府对香港民情民意的理解，与实际情况出现不全面甚至重大误差，致发生全国人大常委会终就政改设下“831”框——一个经中央多番斟酌研究，却又注定难以赢得香港绝大部分民意支持的方案。足见国家治理体系和治理能力的现存问题，正正是造成近年中港关系波折不断的主因之一。

香港是一个约730万人口的城市，这个“小地方”，已一再反映国家治理体系和治理能力的重要性，不难想像，中央要治理好13亿人的庞大国家、应对盘根错节的政治、经济、社会问题，都必须有一套更现代化、又符合中国特殊国情的管理方式，以理顺管治。

中国的治理体系和治理能力现代化，强调政府、以至作为执政党的中国共产党的角色。正如习近平在2014年的一次省部级主要领导干部学习班上的讲话指：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”

要走向治理体系和治理能力现代化，就要增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，实现政府、社会、市场各个领域的事务的治理，做到制度化、规范化、程序化。

同时激发政府、社会、市场动力

简而言之，所谓的治理体系和治理能力现代化，就是国家在治理的过程，要充分动员各个方面的力量，同时激发政府、社会与市场三者活力，促使各方各司其职，做到积极互动互补。但要做到这一点，就需要构筑一套各方都遵从的制度、规定、标准，使国家、社会与市场，各个环节、各个步骤都有据可依、有章可循、按章行事。只有实现国家治理制度化、规范化、程序化，才能不断提升治理水平，适应经济社会发展要求，达到善治。

因此，要走向治理体系和治理能力现代化，就要增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，实现政府、社会、市场各个领域的事务的治理，做到制度化、规范化、程序化。以较接近香港语境的说法，就是要激发“公民社会”各个组成部分的能量，令市民生活得到实实在在的改善。

而个中关键，正是要做到依法治国，将政府、社会、市场的具体行为规范到宪法、法律、制度的轨道，使社会能够按照法定的程序来运行，进而达到防止公权力异化、改善政府领导力，促进经济和社会良性发展、维护民众根本利益等目标，逐步将中国构建成治理体系和治理能力理想的现代化国家。

习近平上场后，在推动法治方面明显下了很大工夫，除打击腐败不手软，“老虎”、“苍蝇”一起打；平反如聂树斌案等冤假错案，更重要是从制度上入手；特别是司法体制上，从过去“公（安）检（察）法（院）”联合办案，重新实现宪法中列明的人民法院“独立行使审判权”，并透过组织层面的改革，将行政单位与司法管辖制度分离，阻隔政府对司法程序的干预。直至去年年底，最高人民法院举行新任法官宪法宣誓，誓词中列明法官要忠于中华人民共和国宪法、维护宪法权威，就是要树立依法治国的形象。而这一系列的改革举措，令法治方面的改革逐渐成形。或许中国境外的媒体和学者对此了解不多，但它却是认识习近平深化改革的关键内容，亦是认识第五个现代化的主要途径。

民众信心视乎法治能否贯彻

然而，民众看法治是否得到彰显，除看个别的冤案获得平反、看制度架构是否有革新，看得更重的是这些变化是否能够贯彻、持之以恒地实行，才会逐步建立起对法治的信心。正如2014年的十八届四中全会公报所指：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”只有法治获人民信赖，才会形成一套各方愿意遵守的“游戏规则”，彼此皆按相同的规范，明白应该做什么、不应做什么，始能汇聚政府、社会与市场的力量，实现国家治理体系和治理能力的现代化。

但这方面的路仍崎岖颠簸，如去年聂树斌案虽终洗雪沉冤，却又爆出一宗雷洋案——29岁的雷洋被指在北京嫖娼，在扣查期间疑被警员施虐致死，最终涉事人员不但未被起诉，更传出当局以巨额赔偿作为死者家属的“掩口费”，令民众感到法治未能伸张公义，甚至涉及人命的法律责任都可以金钱买卖，令民众对法治刚刚恢复的信心，一下子再受重大挫伤。

惟对中国的法治前景，不应太早气馁，毕竟中国结束“无法无天”的文革才不过30多年，要重建法治不可能一蹴而就。但如何在制度上不断优化革新，并在实践上见到法治得以彰显，逐步建立民众对法治由衷的信任，将是今年中国能否在国家治理体系和治理能力现代化上迈开更大脚步的关键所在。