【01周报社论】丁权造成严重不公　政府应作政治改革

市民郭卓坚2015年就丁权违宪入禀申请司法覆核，案件正于高等法院审理。丁权作为法律问题，我们期望法庭有公正裁决，至于丁权作为一个政治问题，造成严重不公，就算最终被裁定属“合法传统权益”，政府仍须以行政手段将其影响力减至最低，甚或提请人大释法，理顺基本法条文之间的矛盾。香港土地资源紧绌，丁权这项特权必然会威胁到普通市民的权益，如果政府对此坐视不理，衍生的社会矛盾只会日趋激烈。丁权得以持续，是殖民时代种下、往届政府无能所遗留的恶果，解铃还须系铃人，无论法律判决如何，现任官员也须就此作出政治改革。

从法律角度而论，丁权的争议主要在于对基本法第40条“‘新界’原居民的合法传统权益受香港特别行政区的保护”当中的“合法”与“传统”的解释，如果丁屋政策未能够符合其中一个条件，即须中止。就“合法”一词，一直有人批评只有男性原居民拥有丁权是歧视女性，以及原居民在某些情况下可申请公屋，形同享有双重权益，造成不平等，两者不但与《基本法》第25条“居民在法律面前一律平等”相悖，而且不符合第39条有关《公民及政治权利国际公约》在港继续有效的条文。

支持丁权者则指，只要证明40条所指的权益包含丁权，丁权便为合法，不受其他条文影响；换言之，他们认为丁权是40条赋予的特权，而该项特权在法理上与其他条文没有矛盾。这种说法显然站不住脚，就以曾经合法、1971年全面废除的《大清律例》为例，其中有关纳妾和休妻的条文被1972年颁布的《婚姻改革条例》取代之后，香港再不会出现像“赌王”何鸿燊那样的家庭结构。《基本法》所指的传统权益合法与否，显然是由《基本法》阐释，而不是《大清律例》或殖民地的法律。

既然传统权益的合法性都要重新认定，更何况不应该属于传统权益的丁权。一般论者为丁权辩护时，都会提及原居民的祖先在清朝的习惯，指他们现在理应有权自由建屋。但这说法只针对丁权属于“传统”一部分，似乎难以符合“权益”的标准。是次官司的原告方专家证人张瑞威指出，长老核准建屋的习惯不符《大清律例》，只是清政府并无严格执法；依此推论，就算丁权依赖过往的自由建屋“传统”，也只是约定俗成，能否算作“权益”，实成疑问。

丁权存三大问题 不可能千秋万世

由于丁权涉及庞大利益，无论今次司法覆核谁胜谁负，相信都会出现上诉。丁权的法律地位仍待厘清，但是，它远远不止是一个法律问题，还是一个必须解决的政治问题。这可以分三个方面理解：其一，丁权就算受到《基本法》保障，也难以令市民信服这项特权的合理性；其二，丁屋政策已严重异化，由一项改善原居民生活的政策，扭曲成为牟利项目；其三，香港已出现严峻的土地问题，地有限而丁无限，政府总有一天需要处理丁权问题。

先说丁权的不合理性，就算丁权最终被裁定为原居民的合法传统权益，也难以说服市民为什么原居民可以享有丁权，而一般人没有。社会并不介意弱势人士或拥有公权力者拥有一些有限度的特殊权益，但原居民显然两者皆非。何况土地属珍贵资源，免补地价建屋使原居民获利甚丰，与非原居民所享的权益形成极大差距，政策难言是有限度。如果这次辩方胜诉，更突显了《基本法》条文之间的矛盾，以及丁权作为一项合法特权的荒谬性。

丁权造成严重不公，也出现严重异化。现行丁屋政策的框架是1972年小型屋宇政策的滥觞，观乎当时的政策文件、新闻公告，丁权只是改善居民生活环境，让其可享得体、安全、较大和更稳定居所的“过渡措施”，而政策有补足新界乡区发展综合计划的背景。但是，这项临时政策的性质后来出现了极大转变。

由于土地有限，原居民就算拥有丁权，也不一定能够兴建丁屋，故有囤积大量乡村式发展用地的发展商，向原居民私下购买丁权，再将丁屋转售图利，这个营利过程俗称“套丁”。众所周知，“套丁”问题严重，《香港01》曾进行侦查，发现“套丁”而建的村屋早遍布新界。丁权对女性与普通市民本已构成不公，在此之上，政策更成为发展商恒常的牟利工具，进一步突显了丁权的荒谬。

另外，土地有限，原居民的增长却是无止境的，政府不可能源源不绝地供应丁地。香港土地问题严峻，许多市民的居住环境恶劣，如果政府让丁权延续，必然会引起社会矛盾。截至2012年6月（政府以成本高昂为由，至今仍然未有更新资料），在全港法定图则上划作“乡村式规划发展区”的官地面积达1,201.2公顷，扣除不适合发展的268.3公顷（例如道路、斜坡），仍有932.9公顷。虽然这些土地散布在全港各区，未必可直接用作发展大型社区，但至少有助灵活地规划土地用途及乡郊发展方向，更何况若政府坚决取缔丁权或以行政手段减低其影响，也能显示其解决土地问题的决心。

勿惧既得利益者 政府要敢于改革

无论从政治现实还是政治理念来看，政府都应该以行政手段将丁权的影响减低。其实，多年以来，官员不时考虑推出政策限制丁权，只是碍于既得利益团体的反对，未有为之。举例说，2004年地政总署实施《新审理丁屋申请程序》，提高申请丁屋的门槛，但原居民强烈反对，扬言参与七一游行，最终地政总署宣布暂停实施《程序》。及至2012年，时任发展局局长林郑月娥提出新界原居民丁权不能永久延续，建议以2029年为界，此后出生的男丁不能再享有丁权，但她后来却辩称当日只是引述他人说法，政府会保留丁权。

政府在废除、限制丁权上无所作为，显然不是受法律所限，而是害怕遭到势力庞大的既得利益者反对。但丁权的严重不公及其延伸而来的负面影响，已经到了不得不处理的地步。无论司法覆核裁决如何，政府也需要让这不平等权益有个了断。过去不少论者建议，政府可以多层式丁屋或丁屋居屋混建的方式，减少丁屋所造成的影响。另外，政府亦可大幅延长丁屋的转售限期，以回复其让市民安居的本质。当然，如果裁决肯定了丁权是《基本法》保障的特权，政府可考虑寻求人大释法，理顺《基本法》条文中的矛盾，让特权告一段落。

政府少做少错的管治思维，已然滋养了一群庞大的既得利益者，乡事派与发展商只是其中之一二。既得利益者与老百姓存在利益矛盾，当政府无为的政策持续，特权阶级则扎根愈深，社会矛盾只会愈演愈烈。少做少错的思维，换来的是要花极大气力才能将社会问题化解。

丁权存在已久，但政府不应因为荒谬的政策推行久了，就视作正常。作为法律问题，我们期望法院能够作出一个有力的法律判决，因为我们深信丁权不是传统权益，而是殖民地政府为了一时之需而给予新界居民的临时政策，目的只是换取当时较顺利地发展新界土地。乡事势力的特殊政治地位让丁权变成了一个政治问题，政府须勇敢以改革的态度来对待，作出公允的调整。近日，林郑月娥在立法会再次提及丁权，表示将与发展局处理有关问题，但同时又说现在未到适当时候。政府对个别政治势力的忌讳让市民不满，林郑应藉处理丁权向公众表明，她只有一种利益考量，就是为香港整体提供一个公平合理的社会环境，所有历史留下来的错误与不公政策，都会在她这一任内被改革掉。

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