【政策分析】林郑倡有条件填海　“传闻”只为一幢ifc？

为期5个月的“土地大辩论”现已进行逾半，特首林郑月娥、财政司司长陈茂波等都先后表示在维港以外填海，是无可避免的，引来社会广泛关注。事实上，政府早在几年前的研究报告已明示要在维港以外近岸填海。
政府只能选择有条件填海，维港内“寸步难行”，主要因受制于《保护海港条例》，故未来填海规划，唯有放在维港以外地方。
提起《保护海港条例》，相信不少人第一眼都会觉得，维港是本港的珍贵海港资源，条例自然是为环境著想，但其实远远不止于此，背后其实牵涉政府、民间和商界之间的长久角力。
当年政府有意扩大中环和湾仔的填海区，引起民间、环保团体的强烈不满。但由于主要反对团体“保护海港协会”主要成员的背景引起颇大质疑，后来更有说法指维港填海建楼，会破坏国际金融中心（ifc）二期等甲级写字楼的维港景观，连商界都加入反对行列。所以今日香港社会讨论填海问题，昔日的疑似反方，随时变政府最大支持者。

维港填海争议多年　回归前《保护海港条例》通过

港英政府自1982年起已著手启动多个顾问研究，探查进一步于维港填海的可行性，1990年前后选定中环湾仔一带。翻查当时立法局会议纪录，政府官员多次引述研究报告指出，填海计划不会对环境造成重大影响。

不过自90年代中期起，社会对维港填海疑虑愈来愈大。民间陆续有声音指出，继续在维港填海会严重破坏这个天然良港的环境，甚至会“填平维港”，再填下去以后不用再过海云云。其中律师徐嘉慎、时任立法局议员陆恭蕙等人，于1995年成立保护海港协会，他们发起签名行动，阻止维港填海，获得约17万人支持。

在这个大背景下，陆恭蕙于1996年在立法局以私人草案形式提出《保护海港条例》，最后于1997年临回归前通过。条例内容其实很简单，只有短短几项，而且说法本身也颇为抽象：

不准在海港内进行填海工程的推定

(1) 海港须作为香港人的特别公有资产和天然财产而受到保护和保存，而为此目的，现设定一个不准许进行海港填海工程的推定。
(2) 所有公职人员和公共机构在行使任何归属他们的权力时，须顾及第(1)款所述的原则以作为指引。

不过正正是这几句条文，以致往后政府的填海工程举步维艰。

政府维港填海屡碰壁　终审法院明令要有“凌驾性的公众需要”

回归后，政府有意继续在中环湾仔一带的填海工程。1998年，政府刊宪宣布在中环填海38公顷，引起巨大争议。该年7月，时任规划环境地政局局长梁宝荣在立法会会议中提到，中区交通挤塞问题有需要改善；政府亦预期在未来数十年，香港对商厦的需求会持续攀升，所以进一步拓展中环的商业中心区有其必要。梁宝荣又提到，相关填海分区计划大纲草图已经过十多年研究和改进，政府会确保不会对海港产生任何不可接受的环境影响。

不过，以上计划仍受到极大阻力，未得到立法会支持，政府后来单方面修改计划，获得城规会通过。于是保护海港协会在2003年，先后就湾仔北填海工程和中环第三期填海工程入禀高等法院寻求司法覆核，认为城规会违反《保护海港条例》。

经过近一年的诉讼程序，终审法院于2004年1月颁下判词，拒绝城规会就湾仔北填海工程的上诉，明令维港填海工程需涉及“凌驾性的公众需要”。所谓凌驾性，即有当前的迫切需要、工程无其他合理解决方法、建议的填海范围亦必须是最小的，另要考虑对经济、环境和社会造成的影响。

然而，同年3月，高等法院放行中环填海第三期工程，当时林郑月娥任职房屋及规划地政局常任秘书长，她表示社会已付出代价，希望保护海港协会不要再上诉阻延工程。不过双方其后又就许可的填海范围相持不下，又拖延几年。

徐嘉慎背景受质疑　商界忧影响商厦租金

当时徐嘉慎一直是反维港填海诉讼的牵头人物，他多次出席公开活动批评政府填海计划，被部分媒体称为“维港英雄”。然而，社会上不少人对徐嘉慎的背景有所质疑，因为他曾与某大地产商的关系相当密切，并承造不少楼契工作；其二，当时多个地产商都提交反对书质疑填海计划，认为填海面积过大，拟建的综合发展区、酒店及消闲及娱乐综合大楼等发展密度也过高，这种姿态以当年来说，其实并不常见。

最令人难忘的，是立法会地产及建造界议员石礼谦，竟罕有地现身集会，声援保护海港协会。

当年针对这场反对填海行动的最为流行说法，是国际金融中心二期于2003年刚落成，大楼业权由数个地产商以及地铁公司等持有。由于该地点面向维港坐拥无敌海景，吸引大量外资大公司租用，如瑞银等，如再在中环近岸填海建新发展区，新的大厦将会遮挡海景，势必影响物业价值。

即使不建楼阻档海景，大规模填海也会收窄海港范围，间接影响维港景观。附近的其他甲级商厦，也会受到影响。

当时香港经济还未从亚洲金融风暴之中复苏，商厦租金仍在下滑。如果再有任何破坏海景的措施，租金下滑情况势必严重，所以商界务必要阻止填海计划。

填海工作停滞十多年　政府顾问报告定调维港以外

总之在前述的法律限制下，政府往后的填海工作受到制肘。2000至2015年间本港填海造地规划只有690公顷，平均每年约40多公顷，比1985至2000年锐减近八成。政府亦须叫停部分当时正在规划的建设项目重新研究审视，例如启德发展项目，规划署就要承诺在“不填海”的前提下进行；整个中环湾仔绕道工程亦由原定最早2010年完工，变成到今日都未完成。

政府其后的填海方向亦有很大转变。2010年，时任特首曾荫权在施政报告中重提填海，而政府2011年至2014年所做的《优化土地供应策略：维港以外填海及发展岩洞》研究报告，已直接将建议的填海位置定调于维港以外的“5+1”选址，即龙鼓滩、小蚝湾、欣澳、马料水、青衣西南，另加中部水域人工岛。以至于今年初动工的东涌新市镇扩展填海计划，和现时进行的土地咨询，都不再触及维港填海问题。

政府、商界大力加持　维港以外填海似势在必行

因此社会今日讨论填海与否，除了需要理解基本的环境影响、规划、土地用途等问题外，更加需要理解背后牵涉的持分者有何考虑。基于维港地域的特殊性，当日中环湾仔的填海计划遭到发展商的强烈反对，连同民间团体的声音，最终拉倒了部分填海计划，政府甚至在法理层面也失守。

但政府现时所推动的维港以外填海选址，至今仍未见地产界人士有强烈反对意见。甚至可以见到，有许多商界人士大力支持，例如中华出入口商会会长张学修、九仓集团主席吴天海，近期都先后放话表明支持填海发展。连同政府官员近期的姿态，维港以外填海，似乎已是势在必行。