【政策分析】贫穷线被指“愈扶愈贫”　原来政府一开始便计错数？

政务司司长张建宗主持的扶贫委员会昨日（19日）公布本港去年贫穷数字，在政府政策介入前，2017年贫穷率为20.1%，贫穷人口高达137.7万，即大约5个港人1个穷。即使在政策介入（恒常现金）后，数字仍然多于100万人，是自官方贫穷线设立以来首次交出如此糟糕的成绩。
其实政府现时在“贫穷线”的计算方法，是采用“相对贫穷”而非“绝对贫穷”，因此“贫穷”数字会受人口结构、收入状况等而变动，且在统计上永远会有人跌入贫穷线内“永远扶不完”。另外，贫穷线的计算，也没有计及部分社会福利，以至市民资产等况，因此有人质疑政府贫穷线根本无法充分显示香港的贫穷状况，令政策难以瞄准有需要的组群。

政府跟“国际标准”　采“相对贫穷”计法

政府扶贫委员会于2005年成立，2007年一度解散，至2012年委员会重新设立，由时任政务司司长、现任特首林郑月娥领导。委员会其中一项重点工作，就是订立官方贫穷线，为扶贫的对象先下定义。

当时其中一个讨论焦点，就是贫穷线计算方法用“相对贫穷”还是“绝对贫穷”。两者在计法上有极大分别，“相对贫穷”会因应整体住户的收入状况而变动，“绝对贫穷”是由政府定出划一指标，低于此额即属贫穷。

总之政府最后的立场是，由于“相对贫穷”是国际惯常的计法，所以采用这种准则，并把标准定于住户入息中位数的一半。这个贫穷线的收入水平会不断浮动，演变至去年，就换算出1人家庭月入$4,000以下、2人家庭$9,800、3人家庭$15,000、4人家庭$19,900、5人家庭$20,300以及6人家庭$22,500。

贫穷线划界浮动　贫穷永远“灭不了”

这种计法的最大局限，就是它极受本港市民整体收入水平影响。由于本港现实情况是收入差距较大，在统计上，若富裕阶层收入增长较快，从而拉高了收入中位数，处于中位数一半以下的“贫穷”人口便会愈多，所以它显示的其实较多是贫富差距现象，而未必是实际贫穷情况。而且以收入中位数一半划线，意味永远都会有人“相对”收入较低，跌入贫穷线以下。

相对而言，“绝对贫穷”会订立指定的标准，中国内地用的便是这种准则，并会不定期调整。截至2017年，标准为农民人均年收入低于3,300人民币。指标是否过低有讨论空间，但这种计法有利政府订立具体而清晰的灭贫目标，例如内地政府就订下“在2020年前彻底灭贫”的指标。世界银行目前亦以每日收入低于1.25美元，作为其绝对贫穷线。

↓盘点全港18区贫穷人口状况↓

数字无计及福利、实际生活开支　代表性成疑

另一方面，目前贫穷线的计算，亦忽略极多厘清贫富之别的重要因素。例如政府在记者会上直接承认，数字未有计算资产、负债等因素。一些“低收入、高资产”的人士，可能会被界定为贫穷人口；相反，负债高而收入高于贫穷线的人，则可能受到忽视，影响数字准确度。

更大问题在于，数字并无计及一些实际影响市民生活状况，例如月入超过1.5万元的3人㓥房家庭，在现有贫穷线的计算下并不“穷”，但相对同样收入而已上楼入住公屋的家庭，其生活相信要拮据得多；而居于自置私楼但没收入的年迈长者，却成为了政府定义下的贫穷人口。所以在政府公布的数字中可以见到，当局要刻意将政策介入前、接受恒常现金福利、非恒常现金福利以及非现金福利后的数字分开计算，弄得相当复杂。

只想利用数字“提醒”贫穷问题　要求会否过低？

针对贫穷线的种种局限，罗致光去年曾公开承认，贫穷线并不等于“扶贫线”，当局设定贫穷线，只是用于调整政策及检视成效所用；张建宗在记者会中，更表示贫穷线未能完全反映香港的贫穷状况，数字的主要作用是提醒政府贫穷问题仍然存在，需要多加努力。

但政府未有正视的一点是，贫穷线的订立，其中一个重要目的正是令政府更易瞄准有需要的草根阶层，制订合适的政策扶助他们。如果贫穷线的作用只是提醒政府“贫穷问题存在”，要求未免过低，失却订立数字的意义。目前市民更加需要的，正正是一条“扶贫线”。

与其不断“戴头盔”　不如优化计算方法？

凡此种种，显示现时贫穷线数字的组成，有相当多的限制，无法充分显示香港的实际贫穷状况，效用成疑。张建宗和罗致光在记者会上，也要多次主动提及数字有何“水分”，不断“戴头盔”。

即使先进国家或地区普遍使用“相对贫穷”的计法，政府亦需要按照本港的实际情况，制订适用的贫穷标准，又或是持续优化贫穷人口的计算方法，例如乐施会就建议加入一条“基本生活开支线”，补充现时贫穷线的先天局限。否则，即使政府坦白承认数字的不足，也难免影响公众对整个扶贫政策的信心。