【政策分析】空置税拖足三届政府 为何官员每次是“讲完就算”?

撰文: 林剑
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香港楼价过高问题一直是社会焦点。财政司司长陈茂波日前接受访问时,提到现时发展商手上仍有9,500个单位尚未推出市面,政府正研究释放这些空置单位,空置税是考虑措施之一。
提到空置税,市民大众或会有一个观感,就是有发展商和买家囤积居奇,空置物业既不自用、又不出租或出售,待价而沽,变相推高楼价及助长炒风。因此,推出空置税,可提高囤楼者的持有成本,尽用土地资源。
只不过有关空置税的讨论,至今已横跨3位特首任期,但仍然只闻楼梯响,而历年来所见,政府自身连内部口径都不统一。到底政府是真的有决心想推行,还是一贯地“讲完就算”呢?
另外,要小心注意的是,香港住宅的空置率其实本身不算高。而所谓“空置”的定义,其实亦可圈可点,因为现时政府连刚刚建成、但未批出“满意纸”的单位,都计算在空置率中,与一般人理解的“空置”有所不同。即使实施了空置税,又能否真的可针对现时房屋问题?

陈茂波早前接受前立法会议员刘慧卿访问时,表示空置税在考虑之列。(彭毅诗摄)

政府立场反复 “研究”完又无影

有关空置税问题,在香港已讨论多年,由曾荫权年代延续至今。在金融海啸前后,楼价开始节节上升,坊间提出政府应推出空置税,减少楼宇炒卖。运输及房屋局前局长郑汝桦,曾在2010年10月出席研讨会时,表示政府会“考虑物业空置税”,将密切留意市况再作最终决定。到2011年,楼价继续失控,立法会议员叶刘淑仪在11月一次会议中,问及政府会否设空置税,时任财政司司长曾俊华指会“小心研究”。

但研究来研究去,整个曾荫权政府任期都没有了下文,终于拖到梁振英上场。梁振英于2013年初发表施政报告后数天,突然在电台节目提及,不排除开征楼宇空置税,再度引起相关讨论,地产业界当然大部分意见都表示反对。

CY不排除开征    财金房策官员唱反调

当时一众官员也对空置税并不热衷,消息指以曾俊华为首的政务官对空置税有颇大保留。当时出任运输及房屋局副局长的邱诚武,更在电台节目中表示,本港囤积情况不严重,私人市场只有4%左右,属“自然空置率”,是否推空置税“应作通盘考虑”;直到去年3月,邱的上司、时任运输及房屋局局长张炳良,再一次回应空置税问题。他指,当时私人楼宇空置率较过往20年平均5%为低,空置税成效存疑。

林郑月娥不论是在竞选政纲还是施政报告中,都未有提及空置税。(资料图片)

林郑政纲无提空置税

几年过去,整个空置税的讨论,还是回到原点,没有实质进展。去年林郑月娥竞选特首时,也没有将空置税列入竞选政纲,施政报告也对此未有著墨。而纵观今届政府,除了陈茂波外,更没有其他财金和房屋土地政策官员明确地提出希望实施空置税。

从上述情况来说,显然政府本身对于空置税问题,从来就没有一个强烈的立场,各高官的口径,由过往到如今都未见统一,实令外界怀疑到底政府是否有既定的政策蓝图,还是只是由陈茂波嘴上说说,根本未打算认真地做。

有意见认为,政府须推动空置单位物尽其用。(资料图片/视觉中国)

“空置”定义广泛 未批满意纸、装修中也计算在内

确实,政府对本港推出物业空置税持一定保留,也不是完全无道理。根据差饷物业估价署的数字,本港各类私人住宅的空置率,截至2016年底为3.8%,各类型住宅单位总数合共43,657伙,比率诚如政府所言,并不算高。

而根据差估署的官方定义,空置单位是指在该署年终统计调查时,实际上未有使用的单位數目或樓面面积。该署特别提到,这些空置住宅单位是包括“于占用许可证(入伙纸)发出后仍未获发满意纸或转让同意书”。此外,正装修的单位亦界定为空置。

换言之,现时的不足4%的空置单位,甚至已经包括了发展商想推出、却又因行政程序而一时之间未能推出的物业单位,以及正在装修的自住物业单位。

要是扣除了这些物业后,到底还有多少“真.空置”物业,差估署未有提供详细数字。不过,可以肯定的是,发展商和业主刻意囤积居奇的情况,比起外界想像中更加轻微。因此,是否有实际需要推行空置税,本身已是一个疑问,甚至恐怕可能会误中副车。

再者,假使政府利用空置税,将现行的数万个“空置单位”迫出市面,一时之间增加了楼宇供应,是否真的有助压抑楼价,亦没有保证。须知道,现时的私楼供应量,并非真的太过短缺,私楼供应由2014/15年开始,连续数个年度都超额完成,但楼价还是愈升愈有,超出市民可负担水平。

如果政府想利用空置税防止炒风和压抑楼价,实际效用成疑。这还未算上空置税本身在执行上会面对困难,因为政府要再额外派员监测、证实相关物业是否空置,再去评税,背后所衍生的行政成本,也是一大考虑。

香港政府仍然未能妥善处理楼价过高的问题。(资料图片)

空置税聊胜于无 一旦失败承受重大政治风险

当然要是政府认为空置税“聊胜于无”,可减少囤楼待价而沽的现象,那么对空置定义稍作修订后,再推出来也未尝不可,惟这会是一场政治赌博:要是空置税推出后,楼价得以回稳或至少住屋问题有所纾缓,固然政府应记一功;可是一旦推出后发现无效,恐怕比不推行的情况更糟糕,因这既得罪地产商,亦向民间展示原来政府根本缺乏有效措施稳定楼价,当局所承受的政治风险可说相当大。

站在香港政府的角度,提出空置税在现实上,更大程度相信只是想“亮剑”吓吓地产商,敦促他们加快推售楼宇。倘若真的要实施,效用没有保证之余,稍一不慎,还可能付出额外代价,这亦一定程度上解释,为何政府多年来对此议题都议而不决。