预算案2024｜财赤、发债、撤辣——从朱镕基问董建华说起：怕什么？
“你这个‘赤字特首’，跟我这个‘赤字总理’比起来，你还差得多呢！我的财政赤字去年是2,598亿元，我累计发放的国债余额25,800亿元，你赶不上我啊。”——2002年11月中旬，经历亚洲金融危机后的香港经济持续低靡，时任国务院总理朱镕基访港并发表讲话；期间谈及特首董建华对特区政府财政赤字忧心如焚，而朱镕基则充满底气地为对方打气：“经济复苏要靠产业结构的调整，不是那么容易，需要缓冲时间。即使三年以后你把财政储备花光了，你怕什么？你到国内发行50年期的香港债券，我第一个带头买，我相信中国人民、内地人民会跟着我一起买！”
2002年首掀“发债之争”
财政司司长陈茂波在《2024-2025年度财政预算案》提出大举发债推动“北部都会区”等大型发展项目，计划未来五年每年发债950至1,350亿元。尽管特区政府预计至3月底仍有7,332亿元财政储备，但由于当局在过去五年内四度录得财政赤字，加上是次发债金额远比过去五年平均的389.4亿元要多，促使“香港进入结构性财赤年代”的说法甚嚣尘上，连前财政司司长曾俊华也质疑发债或致香港借贷度日、恐怕殃及下一代。
衰退、财赤、发债、忧心忡忡——就像1997年金融风暴触发楼市泡沫爆煲后内部经济持续疲弱的香港，尤其是在2002年，倒闭、裁员、减薪等消息不绝于耳，此前五年内同样四度出现财政赤字，该年甚至高达700亿元，社会上下弥漫悲观情绪。于是有人提倡港府发债，结果引发“借与唔借”之争——支持者认为，撇除外汇基金帐项，港府未偿还债务只占本地生产总值（GDP）的3.47%，远低于新加坡的97.22%，而发债既可支持大型基建建设，又可推动债券市场发展，更可透过现金记帐制度利用“债项”充当“收入”；反对者则说，发债等同“财技”，只是“先使未来钱”，日后要“用债冚债”。
朱总南下呼吁求变
事隔22年，香港再次陷入经济困境和财赤压力，政府债务GDP占比仍然处于约4%的极低水平；而当社会再次面对发债争议，反对意见也是如出一辙。从香港公共财政管理的发展历程来看，这种小心保守的理财传统有其逻辑：在港英年代，大英帝国向来要求各地殖民政府严格控制开支，并要致力实现自给自足和平衡预算，以免加重伦敦当局的财政负担，香港政府也因而形成审慎理财、量入为出、保持储备、避免公债等所谓原则。
然而，“不变”的又岂止如此？回到2002年那场财赤之忧和发债之争，正当特首董建华忧心如焚之际，时任国务院总理朱镕基于11月19日起访港三天，并针对香港经济形势发表本文开头那番讲话。他也一再强调，香港困局有其历史成因，“在繁荣的景象中间也累积了泡沫，在成功的喜悦中间也埋下了隐忧，加上亚洲金融危机的爆发，这种结构性的矛盾就暴露出来了”；但他相信香港足以自己克服难关，并且鼓励全港市民“进行二次创业、调整产业结构”。可以说，中央早已察悉香港深层次的发展困境，并且提点港府必须带领社会大转型；只可惜，治港精英根本不以为然，对于自由市场的失效、经济动能的减弱、分配机制的不公、向上流动的停滞等问题毫无感知，继续以不变应万变。
唐英年巩固资本垄断
时任财政司司长梁锦松主张“政府积极为市场发展创造条件”，但自从2002年大胆提出削减公务员薪酬4.75%引发工会游行之后就后继无力。至于发债，他表明仍有财政储备应付赤字，而发债成本高于财政储备投资收益，所以没有必要，但决定五年内陆续出售价值1,120亿元的公屋商用物业和停车场等政府资产以增加非经常收入，结果衍生“领展”这座赶走基层商户、追逐市值租金、擡高民生物价的“大山”，成为“公产私有化”的反面教材。对于楼市，他联同时任房屋及规划地政局局长孙明扬推出“孙九招”，包括减少公屋供应、结束居屋计划、取消定期卖地，为日后楼价失控埋下隐患。
继任的唐英年强调“市场主导，政府促进”，倒是切实奉行“大市场小政府”的理念，深信只要尽量满足商界诉求、造就企业获取巨利，就会发生“滴漏效应”惠及低下阶层，结果只是巩固已被金融地产垄断的发展模式和分配结构，自然深受资本利益集团欢迎。他曾在国家的支持下，确实破天荒发行200亿元政府债券，扬言借此投资基建和推动债市，但港府债务占GDP比率也只是略略提升至5.54%而已。他也在权贵的欢呼下，废除遗产税、大减红酒税，令大孖沙尝尽甜头，同时却严格控制公共开支的增长，致力把公共开支的GDP占比减少至20%以下，直接影响普罗大众尤其基层群体的生活福祉。
对香港影响最深远的，是两种不思进取的“路径依赖”。第一，依赖卖地收入。他在2004年恢复因应地产商需求而卖地的“勾地表”制度，不但把土地供应主导权拱手让给发展商，而且直接推高地价，大幅增加政府的卖地收入占比至两成——既令社会普遍误会当局是为了维持“低税制环境”而奉行“高地价政策”；也令当局以为只要卖卖土地就能坐享巨利而毋需积极开拓其他发展。第二，依赖内地旅客和购物消费为主的“高量低值”旅游模式。在“港澳个人游”（自由行）逐渐开放后，当内地访港旅客在短短五年内由847万激增至1,549万人次时，完全后知后觉——既低估市民的心理承受能力；亦未能因应需求扩展空间、增设配套、调整供应，导致人潮处处、物价上升、商品短缺，甚至衍生不少“陆港矛盾”；更未能及时审视内地贸易开放和电商兴起对于“购物式旅游”的冲击，而是任由垄断零售市道的地主朋友不断推高店舖租金、食尽旅游红利。
曾俊华纵容楼市疯涨
在2007年接班的曾俊华，早于1980年代初期担任港英政务官，更加深谙“萧规曹随”、“唔做唔错”的守财之道，把“无为而治”落实到极致。他曾在2008年发表的首份《财政预算案》阐释“大市场小政府”的策略，认为“大市场”就是要增加私营界别在经济体系中的占比，再透过市场力量自行分配资源，而“小政府”则要避免公营机构占用太多资源以免低效分配，同时减少市场规管才能吸引更多投资。可见，他非常相信自由市场的经济模式和自由放任的分配方式，但对政府承担和公平正义缺乏足够认识。
“说变不变”的例子多的是。例如，他说要推动债券市场发展，先于2009年提出“政府债券计划”，并自2011年起发行与通胀挂勾的iBond、再自2016年起发行绿色债券，但他任内累计发债金额也不过630亿元，而政府债务GDP占比始终控制在8%以下。又如，他说要未雨绸缪应对人口老化，却不防微杜渐而是积谷防饥，在任九年每年平均拨款460.9亿元注资多个基金，更从“土地基金”拨出2,197亿元成立为期十年方可才可提取的“未来基金”，不但未能善用资源建立安老保障制度，而且大大限制了港府每年在扶贫、教育、医疗及其他公共服务的扶持力度。再如，他说要拓展多元产业，但完全没有为新兴产业制定任何规划，甚至认为政府不应实施针对土地、技术、劳动力、产品市场及资本市场等环节进行调控的产业政策，以为“缘份到了”产业结构就会自动调整。
最为人诟病的，是对楼市泡沫的无能为力。2008年美国次按危机引发全球金融海啸过后，各地央行利率下降，并且推行“量化宽松”，导致大量热钱流入香港地产市场。地价楼价飙升造就库房暴涨，年年“估错数”而“使少钱”的他也沉醉于“从没赤字”的“良好记录”，却看不见过度依赖卖地的不健康和过度炒卖房产的不正常。尽管当局终于2010年恢复主动卖地、增加土地供应、重启居屋计划，并且陆续推出多轮俗称“辣招”的楼市需求管理措施，但由于他始终坚持“置业主导”的错误方针，所以有关政策力度相当有限，导致房屋供求失衡、楼价贵绝全球。更过份的是，当越来越多住户因为无力负担自置居所而流向租赁市场，促使越来越多私楼或工厦被违规改建成为空间狭窄、环境欠佳、安全成疑的㓥房，但他仍然不愿大举增加公营房屋单位，也不愿意出手规管甚至取缔㓥房，造成今天“有屋无人住，有人无屋住”、“个个望楼兴叹”的哀歌。
陈茂波改变了什么？
陈茂波在2017年临时接任财政司司长之前，对前任们的问题了如指掌，因为他早在2008年至2012年出任立法会会计界议员期间，多次针对公共财政的合理运用和社会资源的公平分配等议题在议会发起辩论，建议特区政府检讨税收制度、地价政策、社会福利、财储管理等方面的措施，切勿沦为“墨守成规的守财奴”，“否则就是对不起香港人”。然而，当他一跃成为财金官员之首，并且紧跟当任行政长官的方针，表明“整个发展理念已从昔日的积极不干预、大市场小政府，清晰而明确地向有为政府和高效市场更好结合的方向迈进”，又承诺在需要政府引导的范畴会全力承担责任、在需要市场推动的部份会积极创造条件云云，但观乎他过去几年的具体举措，却又总有很大落差。
他曾建议检讨把地价作为“非经营帐收入”的做法，希望将部份卖地收入列为“经营收入”挹注“经常开支”，从结构上增拨资源改善扶贫政策、重整财富分配机制；但当做了财爷，他也未能恪守分配正义的原则进行改革，而是沿袭历届政府的“津贴主义”，在有盈余时才为基层人士提供一次又一次的“一次性援助”，但如今面临财赤却要增加公共服务收费、削减社会福利开支，向最弱势的群体开刀。他也曾表示“派钱”不符合“有为政府”的理财原则，与其授之以鱼，不如授之以鱼；但当做了财爷，他却不论顺境逆境，四度拨款合共2,060亿元进行贫富所得均一的“全民派钱”——说要纾解民困，却未能集中资源精准扶贫，导致富者越富；说要提振消费，又未能针对受新冠疫情重挫行业制定“定向消费券”，无视物价上涨。他更曾提倡进行包括扩阔税基、开新税种的税制改革，冀能借此支撑产业政策发展、消弭财富分配不均；但当做了财爷，他也只能年年宽免税务差饷变相导致“富者多得”，至今年推出的“富人税”也被指“门槛过高”，传媒推算整个特区政府可能只有六名高官会被额外征收人均5,000元税款。
最令人难以理解的，是今年宣布“全面撤辣”。政党商界成功争取，住宅物业交易终于无须缴付额外印花税、买家印花税及新住宅印花税，因为当局认为市场已无炒卖、措施已无需要。不少投资者旋即大手扫货，楼市交投活跃起来，但私人住宅楼价指数仍然处于306.4，市民按揭负担指数也还有67%。官员喜见“市民多了选择”、希望“防止市场扩大悲观情绪”，似是把“炒卖”当成正常活动、把“辣招”当成衰退根源。然而，从2002年至2022年，每年新增住宅单位数量由5.4万个减少至1.9万个，家庭入息中位数只从1.7万元增加66%至2.83万元，楼价指数却从69.9翻了5.6倍至2021年的392.7再回落至去年的337.4，自置居所比率则由53%降低至51.5%——什么是因，什么是果，还看不清楚？另外，在1997年至2008年和2009年至2019年，全港新增住户数目由35.4万户减少至33.5万户，但前者有95%拥有自置居所，而后者则有75%都是租户，也即私人住宅单位的净增量大多数由投资者持有再租予租户——辣招何用，选择何在，还想不明白？
回望上述多位财爷主理经济这20年，香港发展困局一目了然，领导政府的行政长官（董建华、曾荫权、梁振英、林郑月娥、李家超）自然责无旁贷，问责官员和公务员团队同样难辞其咎，可见政府弱势、财团把持、分配不公的资本主义制度实在不能不改革。国家领导人念兹在兹的“破除利益固化藩篱”和“破解深层结构矛盾”，也绝对不是随口说说的空话套话。值得一提的是，任内累计发放国债余额25,800亿元的朱总理，在2002年最后一次记者会上表示：“我国这个赤字没有把它‘吃’掉，而是用在基础设施建设方面，共完成了2.5万多亿元的工程。包括新建10万公里的公路，新建5,000公里的干线铁路，建设了9,500万千瓦的电站，移动电话和固定电话用户达到3.2亿户。”——如今就问治港者一句：怕什么？！