垃圾征费｜月付30多元垃圾费　就能改善“垃圾围城”吗？

特区政府自1998年提出《垃圾收费计划》，至2005年推出“都巿固体废物管理政策大纲”，几经修订后终于今年4月1日实施，届时将按“污染者自付”原则，对全港所有住宅和非住宅（包括工商业界）弃置的垃圾按量收费。然而，直到日前，物业管理业监管局调查发现，约九成物管公司尚未与持份者就收费模式等细节达成共识，难免令人担心如何有效落实。垃圾征费早在日本、台湾和南韩等多个地区取得显著成效，但在香港却面对诸多质疑——缺乏完善政策规划，垃圾处理水平较低，环保教育长期落后，光靠每月30多元的收费，就能改变“垃圾围城”的局面吗？

每日垃圾惊人
每人1.53公斤

无论是从商店店员手中接过的纸袋、食客们需要的一次性吸管和筷子、便利店一个个被带走的塑胶瓶，便利的消费场景下，鲜有人会思考：垃圾去了哪儿？到底怎样处理？

香港主要透过“堆填”方式处理固体废物，目前的三个策略性堆填区——打鼓岭的新界东北堆填区、将军澳的新界东南堆填区、屯门稔湾的新界西堆填区，接收了全港大部分固定废物，每年超过500万公吨，相等于33.33万辆三轴双层巴士。

这一数字可能会继续上升。根据环境保护署《香港固体废物监察报告》，2021年都市固体废物的弃置量为平均每日11,358公吨(总量415万公吨)，较前一年增加5.1%；而人均弃置量为每日1.53公斤，亦高于2020年的1.44公斤。尽管港府曾在2013年发布的《香港资源循环蓝图2013-2022年》提出“减废”目标，即在2022年前把人均固体废物弃置量减少40%至0.8公斤或以下；但在10年后的今天，距离实现目标仍然遥遥无期。

扩建堆填区
只是用几年

由于垃圾数量太多，三个填埋区早已不可避免地趋于饱和。对此，政府自2014年起提出“三堆一炉”应对：扩建现有的三个堆填区，并在石鼓洲人工岛建造焚化炉（I · PARK 1）。目前，新界东南堆填区基本完成扩建，并于2021年11月开始接收建筑废物；新界东北堆填区的扩建工程也在如火如荼地进行，预计可应付至2040年代的废物弃置需要。

不过，政府在2021年公布《香港资源循环蓝图2035》时调整策略，更加进取地提出希望在2035年前兴建足够的“转废为能设施”（即焚化炉），从而达到“零废堆填”。及后，当局计划在屯门曾咀中部煤灰湖兴建第二个焚化炉（ I · PARK 2），预计在2030年代初投入运作。2022年7月，环境及生态局局长谢展寰上任后，透露当局物色选址兴建第三个焚化炉（ I · PARK 3），预计至2035年就可停止以堆填方式处理生活垃圾。

乍一看，堆填区的扩建似乎是在完成焚化炉建设前的“过渡政策”。如果预计自2030年代起堆填区就会逐步停止接收固体废物，何苦花费高额费用进行扩建，使用数年后就要空置？难道政府早有先见之明，深谙所谓焚化炉投入运作的“目标”，可能会沦为一张“空头支票”？以石鼓洲外海人工岛的焚化炉“I · PARK 1”的目标落成年期为例，已经由由2011年公布时所预计的2018年，数次推迟至如今的2025年。而另外两座焚化炉的建设，“ I · PARK 2”只处于环评阶段，“ I · PARK 3”更连选址都没有，遑论兴建。

兴建焚化炉
减废未完善

垃圾焚化炉计划一直备受争议。反对声音认为，焚化炉会影响周边的生态环境，而燃烧时释放的有害气体也会威胁人体健康；另外，“源头减废”才是解决“垃圾围城”的根源所在，焚化炉只会成为放缓源头减废速度的借口。而政府和支持者往往强调焚化炉的优点：占地面积少、可以通过焚烧发电转废为能、现有技术可以做到无污染物排放。

怎样才能公正地比较焚化炉政策的利弊？以焚烧的方式处理垃圾，确实是比填埋更先进的技术，但“兴建焚化炉”并不是比“兴建填埋区”更进步的政策。例如焚化炉造价成本高昂、建造年期较长。而且，本港目前未有完善的垃圾分类制度，如果将不适合焚烧的垃圾送去焚烧，或会导致焚化炉出现故障，也更容易产生有害人体的物质。可以说，倘若未能建立完整的废物治理框架，以配合减废政策进行规划，可能会白白耗费公帑。

日本是拥有全球垃圾焚化炉最多的地区，东京早在1963年就制定计划，预计在1970年实现垃圾的全量焚烧。不过，焚化炉需要一定数量的垃圾才能维持高效的运转，而日本的垃圾产量在严格的垃圾分类政策下持续减少，导致一些垃圾焚化炉没有垃圾可以焚烧，无法正常运作，面临尴尬处境：当垃圾焚烧量不足够，难道要鼓励制造更多垃圾？

焚烧量不足
政府更尴尬

同样的历史也在其它地区上演。在东京都提出全量焚烧目标的50年后，近年内地多个省份也制定了类似的目标。可是，有内地环保组织统计发现，截止2022年底，浙江、山东等至少10个省份出现了垃圾焚烧处置能力超过生活垃圾清运量的情况，例如浙江每天的焚烧能力超出2. 75万吨，许多焚烧炉因为没有垃圾可烧，处于闲置的状况。台湾台东于1998将焚化炉交由民间企业经营，条件是每天保证300吨的焚烧量，但到2005年焚化炉竣工时，台东地区的垃圾量已经减少至每天120吨，根本无法达到有效率焚烧，需要县政府提供补助，最终政府只能以19.6亿元新台币（折合港币约4.75亿元）买下焚化炉。

除了焚烧和填埋，垃圾还有第三种处理方式——回收。可是，由于依赖出口回收，本港的废物回收水平长期落后；自从2017年内地禁止进口“洋垃圾”后，原本有九成垃圾运往内地进行回收的香港旋即陷入“纸皮围城”。六年过去了，回收业有没有奋起直追？

环境保护署自2020年底扩展社区回收网络“绿在区区”；两年后，“绿在区区”拥有超过160个公共收集点，收集超过2.03万公吨的回收物。不过，“绿在区区”由非牟利机构而非回收商营运（NGO），而营运的重点也在于推广绿色环保的理念，每间回收站的占地面积和建设成本换来的废物回收量性价比并不高。除此之外，也有不少声音批评，政府受“自由市场”所缚，缺乏投资中小型回收商的意愿，难以发展本地回收行业。

缺回收产业
无严密政策

去年6月26日，立法会讨论文件显示，特区政府对回收业的支援，大方向是基于“市场经济”及“公平竞争”原则，以维持成本效益。然而，废物回收行业盈利微薄，却具备巨大的公共效益，如果一味遵循市场逻辑，结果就是回收厂的数量减少，而且缺乏处理塑胶、厨余这些经济产值偏低但数量庞大的废物回收产业。新冠疫情期间，由于回收行业成本上升、回收量减少，就曾出现回收业结业潮，结果2020年塑胶回收率只有11%。

回收配套措施是否完善，也决定了垃圾征费政策的成效。如果回收设备数量不足，将难以容纳新政策生效后回收需求的增长。台湾、日本、南韩等地区已经出台严格的垃圾分类与收费政策，并取得显著成果。台湾的“垃圾不落地”政策首先于2000年左右在台北开始实行，其具体措施是马路上不设垃圾桶，居民需要自行将垃圾分类后，必须在垃圾车开到社区门口时倾倒垃圾，非规定时间丢弃垃圾会被处以罚款。此外，倒垃圾需要使用指定的垃圾袋，以购袋费用替代垃圾收费，体现“污染者付费原则”。该政策在实行十年后，台北的人均家户垃圾弃置量从1.11公斤降至0.39公斤，减幅高达65%。

这些成功经验能否在香港复制？历次推动垃圾收费的尝试中，许多质疑声音仍然亟待回应和解决。例如，如何确保执行效力？缺乏管理的“三无大厦”会否出现垃圾遍地的情况？谢展寰在去年11月11日的网志中指出，垃圾收费实施初期执法会较宽松，并设六个月适应期，其间政府主要透过宣传教育鼓励市民改变行为习惯，只会警告违规个案。

阻吓宣传法
有效教育吗

公民教育正是推广垃圾分类之前相当重要的准备工作，许多地区推出严格的垃圾政策的同时，也将环保的意识和行为深刻渗入日常教育。例如日本的垃圾分类十分复杂，在可燃垃圾、不可燃垃圾、资源垃圾和大件垃圾四大类下又会细分许多小类，但日本从幼儿园就开始环保教育——将喝完的牛奶纸盒弄干净再压平，已经成为许多小学生的常识。

反观香港，虽然距离垃圾收费生效时间只有三个多月，多数市民对这一政策仍感到十分迷茫。民建联于去年9月1日至10月1日期间，在中西区进行“垃圾征费意见收集”问卷调查，结果发现近四成市民表示他们尚未建立垃圾分类和回收的习惯。

环保署已推出系列宣传海报及短片，但都着眼于收费的日期和征收方式，通过强调经济惩罚来提醒市民遵守和执行新政策。在最新一辑宣传短片中，描述市民正欲丢弃垃圾时，被清洁工提醒“没有用指定袋会被罚款$1500”、“大型垃圾要买指定标签贴上”等信息，该市民在计算利弊后决定遵守法规。我们不禁要问：这是有效的公众教育吗？