区议会改革｜完善地区行政架构　先厘清三大问题

行政长官李家超于上周二（5月2日）公布完善地区治理建议方案，除了恢复区议会委任议员、大量削减直选议员议席数量，更加重整本港地区治理架构，在上层设立分别由政务司及政务司副司长领导的“地区治理领导委员会”、“地区治理专组”，又大幅提高地区民政事务专员的权责，以强化“行政主导”大原则下的地区治理。有关方案有没有什么问题需要厘清？可以多大程度上提升地区治理效能？

政府出台“完善地区治理工作”方案。新一届区议会将由委任、地区委员会界别选举、区议会地方选区选举，以及当然议员四种方式组成，共有470个议席。其中委任议员有179席，由行政长官直接委任；地区委员会有176席，将由统称为“三会”的分区委员会、地区防火委员会、地区灭罪委员会的委员，以“全票制”选出；直选议席则由上届选举的452席大幅削减至88席，分布至由原本452个选区合并而成的44个大选区，经“双议席单票制”选举产生；另有27名当然议员，由乡事委员会主席担任。

不同界别的参选资格不一，有些界别的门槛被大幅提高。以直选议席为例，参选者除了需要获得参选选区不少于50名选民提名，通过确认拥护《基本法》、效忠特区的资格审查机制外，还需要额外获得当区“三会”每会各3名委员的提名，才有资格参与选举。至于地区委员会界别议席，参选者同样需要获得当区“三会”每会各3名委员的提名。

特区政府还引入了“区议员履职监察机制”（见下图） 。当区民政事务专员（民政专员）只要获得三名议员联署，或由当区议员动议获半数出席议员同意，就能够将涉嫌触犯不良行为的区议员交由民政及青年事务局局长委任的“监察委员会”进行调查，民青局局长再根据建议进行惩处裁决，包括警告、罚款和暂停职扣薪等三级处分。

另外一项重大改革，是各区区议会主席不再由议员互选产生，而是改由各区民政专员担任。作为区议会主席，民政专员有权要求区议员就任何议题收集及反映居民意见，制订会议常规，设立委员会、选出委员会主席、委任非议员出任委员会成员。而政府曾于2021年暂停区议会在推行“社区参与计划”及“地区小型工程计划”项目方面所担当的拨款角色，亦会继续由民政总署、各区民政事务处及康乐及文化事务署处理。

显而易见，区议会的整体职能和民选成份被大幅削弱。公共政策顾问林致茵向《香港01》指出，区议会本身已被归为政府行政咨询架构的一部分，而未来区议会的职能旨在配合政府施政、掌握地区脉搏，反映民意，并为地区市民提供咨询和转介服务。与此同时，与区议会相比，民政专员的权力被大幅加强——因为他们除了在区议会拥有诸多权力外，还要统筹区议会、“三会”及“关爱队”的地区咨询架构和服务架构，同时担任地区管理委员会的主席，与不同的地区部门代表搓商、合作解决地区问题。

林致茵观察到，政府从两方面完善地区行政架构。一方面是，政府希望将民政专员打造为“地方特首”，统筹更多资源处理地区事务。另一方面是加强高层领导，将过往地方行政督导委员会等地区行政组织“正式化”（见下图）。

例如在顶层设立由政务司司长主持的“地区治理领导委员会”（“领导委员会”）统领各相关政策局及部门，就地区治理工作制定策略方针、具体政策及措施以及工作优次，理顺区内的政策和措施；下设由政务司副司长主持的“地区治理专组”，统筹和监督部门跟进和落实“领导委员会”定下的策略方针和地区治理政策，并审视民政及青年事务局、民政总署综合各民政事务专员就其区议会及区管会工作所撰写的报告。

林致茵分析，政府旨在透过这些高层架构，建设支援民政专员的地区工作，以解决不同政府部门之间存在法例和权责不清问题，并层层监督地区工作。

林致茵举例说，诸如阻街等“老大难”问题，牵涉到地政总署和食物环境卫生署之间权责的灰色地带，地政署依据的《土地（杂项条文）条例》和食环署依据的《公众卫生及市政条例》均无即时执法的权力。她认为，高层委员会的作用，能够理清各部门之间的权责，协助民政专员统筹不同部门的地区工作。

民政专员集地区权力和资源于一身，亦有权监察区议员表现，工作和责任几何级增量似乎是无可避免，未来亦无法再以“政治化”的区议会作为掩盖失政的借口。然而，当政府从顶层到基层重整地区治理架构，赋权民政事专员，加强统筹、协调和地区动员能力，并不代表地区治理效便能得以提高。关键在于民政专员必须有能力解决地区问题，落区聆听民意、疏导民情，答好地区工作这份考卷。区议会改革势在必行，惟特区政府仍然需要厘清民政专员的选拔准则、地区分工和区议会的讨论空间这三个问题。

首先，如何选拔民政专员。民政专员属政务职系（AO）的首长级丙级政务官（D2），根据公务员事务局的数字，现时有219个D2官员，即大概十个人争一个民政专员的职位。早有意见认为，政府应扩大政治委任制度至民政专员及其下级民政事务助理专员，吸纳更多熟悉区情的政治人才，运用他们的政治手腕处理地区工作。不过，新制度下，政府继续沿用公务员出任民政专员。林致茵解释，这个安排或是基于地区事务是公务员系统不可或缺的培训平台，“正如项目统筹员，需要一定的政治训练。”她建议，政府应该相应地提高选拔人才的标准，与扩权后民政专员的职位相称。

其次，区议会和关爱队如何分工。区议会新增的委任议员、地区委员会界别议员、原有的直选议员和当然议员的分别扮演的角色和分工，同样亟待厘清。特别当民政专员需要在地区工作中调动这些资源，各司其职。“我并不认为，这一批人全都做同一件事，就能够发挥地区治理效能。”林致茵指出，关爱队是做服务，区议会是面对街坊、下情上达的，委任议员可能是专业人士，提高议会讨论质素，但间选议员的定位并不明确。

最后，要做好地区治理，下情上达十分重要，但未来的区议会讨论有多大的自由度？民政专员能在多大程度上接纳区议会的意见，同样令人存有疑问。民青局长麦美娟已于上周五（5月5日）立法会民政及文化体育事务委员会和政制事务委员会的联席会议中，重申当局没有要求区议员只可收集某类意见，又指区议会需协助政府掌握地区脉搏，意见不论支持与否均要聆听。但过往区议员在区议会就民生议题与官员针锋相对的局面，或计已触犯负面行为清单。林致茵担心，“单按字面看，难免会让人忧虑，假如议员在会上比较激动地发言，是否需要动议调查惩处。这是未来区议会需要磨合的。”