在自负盈亏和以人为本之间　油旺重建不能忽视基层

每一个城市发展都会有它的“生命周期”，历史流逝，亦代表规划开始会变得过时，面临楼宇老化及经济功能衰退等问题。油旺区是香港其中一个较早期规划的市区，现时正面临“黄昏期”，大量楼龄超过六十年的楼宇充斥社区，而该区亦出现多个社区问题，例如交通挤塞、环境恶化等。因此，市区重建局早于2017年开展“油麻地及旺角地区研究”，探讨如何提升这两区目前土地的使用效益以及重建潜力，并计划将部份区域划成活化带及休憩用地，希望提升该区生活环境。不过，愿景难免被质疑过于理想化，作为旧区的油麻地及旺角区是贫穷集中地，可谓基层之家，如果贸然重建升级成为高级住宅地段，又该如何安置当区基层居民？

油旺素有“市区更新”需求

油麻地及旺角两区是香港其中一个较为老化的市区，当区民房建筑可由十九世纪末至二十世纪初开始追溯，有多栋楼宇楼龄超过六十年，更有部份楼宇为上世纪六十年代的“咸水楼”，楼宇结构存有根本性问题，有翻新或重建的必要；另外，油旺区作为香港早期的市镇，时至今日已成一个过度开发的空间，市区密度过高，衍生各种社区问题，例如区内的休憩用地严重不足、交通负荷量过高、空气污染严重等。

因此，油旺区一直有“市区更新”的需求。早于2010年4月，油尖旺区议会便曾委托顾问进行“油尖旺市区更新地区研究”，探讨油尖旺区的市区更新发展愿景。研究除了分析该区的更新定位外，更有对该区进行详细的背景资料调查，包括人口结构、区域特色、公众参与活动概况等，再根据这些数据提出有关保育、复修、重建及活化的意见。值得留意的是，这份研究是具有民意基础的，研究方为了更全面地了解市民对于市区更新的期望及需要，曾向区内市民进行问卷调查及街头访问，收集他们的意见，制定一份“以人为本”的地区发展蓝图。

区议会研究完成后时隔七年，市建局再次为油旺地区进行地区研究，但不同于区议会，这份研究报告旨在探讨“如何提升该两区目前土地使用效益及重建潜力”，内文亦无提及曾咨询任何当区居民，只单纯进行数据分析，再提出五个发展节点：第一，将花墟径水渠改建为水道，兴建大型水道公园；第二，在旺角东建立综合性混合及展，并在该地兴建大型露天广场；第三，将旺角街市活化成一个供市民及游客汇聚的新景点；第四，将油麻地果栏活化成旅游景点，将建筑群毗邻用地改建成商厦以及精品酒店、休憩空间等；第五，在西九龙门户提供甲级写字楼、商业、文化艺术、住宅等混合用途，亦会提供休憩用地。

为什么需要研究再研究？香港城市大学公共政策学系教授叶毅明估计，市建局要避免对油旺区进行大规模的重建，才会进行一个大范围的研究，想看清楚问题所在，再“对症下药”：“当初（市建局）给的印象是不希望像观塘市中心一样，全部清拆重建。第一，要做到全面重建是很困难的；第二，这会是‘天价’； 第三，他们根本不知道应该如何规划。”他表示，过往政府也有进行一些“小修小补”以改善油旺区的生活环境，例如兴建小型公园、小规模的社福设施等，但这次政府希望市建局能进行长远规划，“这个区有很多楼宇已经旧了，即使不想重建，它们总有一天会倒塌。”

由此可见，油旺区重建的议题已讨论多时，根据油尖旺区议会的区域研究，居民主要希望能改善生活环境以及交通问题。不过，市建局这份研究所提出的方案似乎与居民的意愿有相违背的情况，引起外界不少争议。

争议一：转移地积比是否可行？

市建局于研究报告中提出，未来将会以转移地积比的方式进行重建。先理解何谓“地积比”，地积比是指楼宇准许发展的总建筑面积及地盘面积比例，比率愈高，该地盘可兴建的楼宇面积愈高，而住宅最高地积比为8至10倍、商业用途为15倍。“转移地积比”则指降低一个地盘的地积比，并将其转移至另外一个更有发展潜力的地盘，增加该地盘可兴建的楼宇面积。市建局打算用这个方式将低规划价值地盘的地积比，转移给报告中列明的“策略性位置”，例如上文提到的西九龙综合发展区。

“其实只是一个数字游戏，这些数字能令市建局在该地兴建更多面积，但其实他们只是在加剧环境负担。”本土研究社成员陈剑青对于市建局的重建方式意见甚大，担心若市建局将地积比转移至单一地盘，会令楼宇“愈起愈高”，造成“屏风效应”。

事实上，由市建局的前身——土地发展公司所主导的“亚皆老街/上海街重建项目”已曾出现同样情况，该地域被重建为现今楼高59层的朗豪坊后，身为旺角居民的陈剑青表示，大厦堵塞了由西九龙方向吹来旺角的海风，令西洋菜街等内陆地方变得局促。

叶毅明亦点出市建局在原区转移地积比的可行性问题。“除非进行地积比转移的两个地盘相隔百丈远，例如台湾亦曾以两个相隔很远的地点作地积比转移，但如果是（油旺区）邻近地区，根本已经没有多余的地积比可以转移。”他指出，现时油旺区确实有不少六十年代兴建的旧楼，但当时这些楼宇已将地积比用尽，有部份地区的地积比甚至比六十年代时的地积比更少。

叶毅明形容，要在油旺区内找地盘转移地积比，情况就好比市建局早前的长沙湾“兼善里/福华街”项目。该重建地段的地积比过低，市建局未能在邻近地区找到合适的地盘可合并发展，结果要花多年时间方才安排将邻近的体育馆及休憩处官地一并纳入发展，“我不敢想像如要处理油麻地如此值钱的地段到底要花多少时间。”

不过，他也认为转移地积比未尝不是一个可增加房屋供应的方法，因为现时油旺区重建计划会令当区的房屋供应减少，而非增加。若地积比可以提升，便能让密度提升，从而增加房屋供应，奈何技术上难度甚高。

争议二： 整合街区发展扼杀传统街道文化？

除转移地积比外，市建局亦提议使用整合街区发展的方式，封闭该区“多余”的道路，以提供更多行人路及休憩用地。但是，在市建局口中的“多余”道路是否真的对该区没有作用？

“以往油旺区，尤其是油麻地，是香港城市发展史上几乎第一代使用土木工程去兴建的市区，它的设计融入了一种‘街道是城市的血管’的概念 。”陈剑青指出，油旺区的街区规划大部份为长方形，街区两旁的楼宇会面向两条不同的街道，而楼群的中间会有一条后巷。

“血管”所指的便是后巷的街道，具有通风的作用，每条街道的空气更流通，有助保持该区的生活环境以及保障居民的健康质素。陈剑青担心，若市建局在油旺区大规模使用整合街区的方式进行重建，情况就有如多栋朗豪坊座落油旺区各处，对环境影响甚大。

叶毅明所担心的问题与陈剑青有所不同，他理解政府希望改善“小修小补”的重建方式，转而进行一个整体规划。以土瓜湾的街区设计为例，当区本来的街道设计与油旺区不相伯仲，市建局计划将部份街道整合，并在两条街中间的街道重建成休憩用地或社区设施，做法并不为过。

问题是，到底这个方式是否适合大规模地使用于重建规划之上？叶毅明指，大规模整合街区会出现两个主要问题，第一是可行性的问题，市建局是否能够收购多条街道作整合；第二是整合街区后所带来的问题，“如果大规模地做（整合街区），会否扼杀了香港传统的街道文化？那些区域都可能变成新发展区一样，失去了城市特色。重建后旧区的风貌完全不同了的话，这还是香港吗？其实最理想的重建方式是保留街道特色与文化，同时又可增加休憩用地及社福设施，但这对于城市规划是一个全新的课题。”

争议三：活化各个区域如何保留社区特色？

活化旺角街市及果栏也是油旺研究的重点之一，市建局冀将两个地点“活化”成旅游景点，但是，以“旅游”作活化的目标，往往可能适得其反。

“不论是居民的需要，还是地区特色，全靠这类型的活动和功能支持，如果连这也改建了，油旺已经不再是油旺。”陈剑青对市建局的安排感到十分无奈。

“活化”（revitalization）在建筑保育学中所指的是，将建筑物改造或加建来继续使用，或者开启该建筑的新用途来加深建筑对该社区的价值。不过，建筑保育学中用作“活化”的建筑物均为历史文物，而且多为现时不再使用的建筑物，例如旧中区警署建筑群被活化成现今的“大馆”、马头角道一个旧屠房被改造成现时的“牛棚艺术村”等，那么现时还活跃中的旺角街市和果栏有活化的需要吗？

“这些地方原本是一些‘活’的东西，例如果栏这些年来也有发展和转型，水果产业开始走向高档化，用不用得着你去‘活化’？一个本来活泼的地区，却要‘活化’它，唯一的意思是抢夺那些土地资源，升级土地价值，再换一批更高档的人进去，这是搞地产，不是‘活化’。”陈剑青重申。

叶毅明对此也有同感：“保育未必纯粹为了游客观光旅游，保留街市原有特色，对于观光客而言更有意思。”以欧洲国家的市集为例，观光客也会比较想去一些地道、历史悠久的市集，而当地亦不会刻意将其改造成专为观光客而设的市集，会保留当地特色，令本地人和观光客同样有兴趣。旺角女人街、庙街被打造成游客地区，结果疫情爆发，两年间无游客到场，本地人亦无意光顾，令摊档生意惨淡。

市建局活化两个地点的目的是希望保育其独有价值，但叶毅明表示，政府的干预有机会令本地文化消失，不干预反而会令特色得以保留及发展。根据法国都市理论家列斐伏尔（Henri Lefebvre）的“空间三元理论”中的“空间实践”，人们在一个空间中行为活动，能够塑造空间的面貌，而人的行为为空间赋予特殊意义，这是一个自然生成的过程。因此，政府过于刻意的整顿，会令空间失去自然生成的意义。

不过，政府在重建的过程中考虑“活化”某些地点也是“无可厚非”，叶毅明认为这与“机会成本”及“管理成本”有关，“要在保留特色之下进行重建需要政府不去计较收支平衡，但其实保留这两个地点的特色，成本也不会很高，只是政府会考虑机会成本及管理成本，例如活化后会否令交通更畅顺？会否可解决泊车位不足的问题？”他认为保留特色并非政府主要的考量，令该地区或地点的管理更容易才是政府最关注的重点。政府要思考规划能否获得社会或经济效益，令地方更易达、游客更愿意到场，而考虑这些元素时，则容易令规划忽略地区特色。

旧区生态变成“房中大象”

不过，最根本的问题其实不在于这些备受争议的规划项目，而是市建局进行这类规划的思维。市建局对于旧区重建规划往往有一种“美好愿景”，期望市区更新后会有一番“新气象”，例如空间感更大、更多绿化地、街区更整洁等。

但是，根据市建局过往的重建项目，该些地区重建后均“不约而同”地变成高级商住地带，观塘裕民坊及湾仔囍帖街就是一个例子。本来居住在该区的居民往往难以负担当区重建后的楼价及物价，被迫迁至其他生活水平较低的地区。

油旺区特别之处并不在于它过往的规划格局，而是区内的贫穷指数极高。根据关注综援低收入联盟去年年尾的不适切区所调查，全油尖旺区有多达42,441个㓥房等不适切住屋单位，是全港十八区中㓥房单位最多的一区。这个残酷的现实就如“房中的大象”一般被市建局遗忘，眼光只停留于未来的愿景，对区内的基层市民“不屑一顾”。

陈剑青一直质疑市建局为何能拥有如此庞大的规划权：“是次油旺区研究可以完全不根据区议会当年的研究去做，当年的研究主张保育果栏，但现在的研究却称要将其‘活化’成景点，他们到底基于什么理由可以规划一整片地域？”

他认为，重建不只是纯粹拆了一些旧楼，而是针对整个社区的规划策略出现一个重大的变化，“但为什么会由一个没有什么民意基础，甚至‘赚钱赚到尽’的公营部门掌控了这个十分影响公众利益的决策？”然而，即使市民有百般不情愿，市建局也是掌管城市重建的“命脉”，其权力亦大得让他们可使用《收回土地条例》这把“尚方宝剑”收楼，自然会有庞大的规划权，只是在于市建局能否妥善使用这个规划权。

“现时油旺区重建正正在处理全香港相当集中的㓥房来源，市建局的研究中是否包括相关的现况及基础分析？”陈剑青认为，作为清拆该区㓥房的机构，有责任助受影响的㓥房户进行安置。

旧区重建必须“以人为本”

事实上，过往土地发展公司的项目中，政府曾与他们合作在原区提供安置大厦，例如旺角豉油街2号便是一栋安置大厦，从前受重建影响的笼屋居民、中低收入家庭会被安排以便宜的租金入住该栋大厦。但是，规模庞大的油旺重建研究，却只字不提如何处理社会最为关注的㓥房问题。

陈剑青表示，市建局贸然计划重建，又不为㓥房户打算，只是将责任推卸给房屋署，让他们协助申请公屋，“可见到的是，市建局依然逃避自己作为制造房屋问题元凶的责任。这不是纯粹赔偿可处理到的问题，市建局有条件和资源可以做得更多。我认为这个是现时在坊间的讨论中缺席了的重点。”

“我们当然最希望（可以建公屋），但我估计从成本角度作考量，市建局是不会这样做的。”被问到应否在市建局进行油旺研究的范围内兴建公屋，叶毅明以他对市建局的了解作回应。他表示，社会现时对市建局有颇大的诉求，希望当局规划重建时多兴建出租公屋，或将出租公屋及出售居屋混合兴建，但市建局的回应却是提供“港人首置”，“基本上就是以市场价格出售，只是看似回应了需求罢了。‘港人首置’不代表它便宜，不代表原本居住在当区的市民可以负担。”

市建局会作出这样的回应，少不免与他们可赚取的利润有关。兴建公屋的成本大，但收获较少，叶毅明认为政府可向市建局提出更多资助，即使市建局“看钱份上”而拒绝兴建出租公屋，也至少可兴建出售居屋，解决部份当区居民的需要。

至于安置受影响的㓥房住户，叶毅明认为这非短时间内可以处理到，一是重建的时间可能是长达数十年，二是有不少㓥房住户未必合资格申请公屋，即使可成功申请，若单位不在市区，他们也未必愿意搬迁，“那如果（㓥房）被拆卸了，他们又该往何处？”市建局有一个很重要的口号——“以人为本”，只是这个口号一直都未被实践，叶毅明表示，如果要尽量满足受重建影响的居民需要，与整体的财政可行性有矛盾，而不论用什么方法，也无法解决这个矛盾，即使推动由业主主导重建，反应也未如理想。

他举欧洲作例子，不少当地的重建项目能够成功平衡各方利益，原因就在于当地政府不看重经济利益。“其实对政府是一个很大的窒碍，他们担心要补贴很多，又担心难以吸引发展商进场，又要照顾受影响市民的需要。其实市区重建这个课题并非一个终结，而是一个开始，我们需要更多的研究及讨论，在重建的过程中平衡各方的利益。”

不过，既然市建局打着“以人为本”的旗号，便应将理念贯彻到底，过往市建局在不同项目上已赚取过不少利润，只要不再执着于利益，要关注受影响基层市民的福祉也不应是一件难事。重建的目标是为了让市民能够生活在良好的空间内，提升生活质素，但如果市建局在研究重建之时，选择蒙蔽残酷的现实，只看到种种不切实际的愿景，所谓重建只会沦为“清洗太平地”。