施政报告2021｜“北部都会区”的前身——13年前“一河两岸”的构想

特首林郑月娥周三（10月6日）发表任内最后一份《施政报告》，当中提到建设“北部都会区”，以促进港深优势互补、推动香港更好融入国家发展大局。当局同晚公布的《北部都会区发展策略》列举以港深接壤地区的“两湾一河”到“双城三圈”发展布局，被视为港府摒弃区隔思维、正视港深融合的重要举措。

专注港澳研究近40年的深圳市决咨委先行示范区湾区组专家张克科形容，香港已为这一刻准备了30年，因为两地专家早于30年前研究如何促进港深接壤地区的发展，而已故的新田乡乡事委员会主席、深圳市政协常委文伙泰更曾于2008年发表《香港与深圳“一河两岸”合作与发展的新思考》提案，为港深边境融合勾划清楚方向。

可惜，当年特区政府未有认真对待，深圳政府也未够“牙力”施压。张克科授权《香港01》全文转载文伙泰的提案，认为文章观点深刻，至今仍然适用。例如，港府所谓的“两湾一河”和“双城三圈”，其实都与文伙泰的“一河两岸”理念一脉相承。特区政府应以此为鉴，勿再错失另一个推动“一国两制”全新尝试的30年。

《香港与深圳“一河两岸”合作与发展的新思考》
——文伙泰（2008年3月12日，新界原居民，时任深圳市政协常委）

北京两会以来，深港合作的提案和讨论热烈而务实，粤港澳合作的思路清晰且前瞻。我作为香港新界原居民，特别是担任过深圳市政协十五年的常委，一直在为深港合作呼吁。现在，看到当年提出的很多建议逐步得到了两地政府的认同，一些初步的设想和研究成果，取得了社会各界的共识，很感欣慰。

从1992年开始，通过深圳市政协，我开始委托综合开发研究院 （中国深圳）开展深港合作研究，特别是沿深圳河两地的区域合作课题。其中首个课题于1992年8月开始进行，提出在深港边界的结合地带，沿深圳河两岸选择地方建立双边合作的保税区，同时提出以深圳福田保税区为连接，建立深港科技合作孵化器和开通连接皇岗—落马洲的穿梭巴士的建议。深圳市历届领导到非常关心这个项目的进展，鼓励通过民间的渠道，研究和推动深港合作。1994年10月我们发起成立了深圳特区促进深港经济发展基金会。先后委托有关研究机构围绕港深一河两岸做文章，开展了包括建立深圳河经济合作区，落 马洲河套区的开发、深港口岸衔接、深港合作投资基金、两地跨境交通组织与规划、深圳河“第四期”环境评估等多项课题研究。

香港回归的十年路程充分显示了“一国两制”方针的前瞻性和正确性。香港对于与深圳这个一河相联的兄弟城市，也开始在与内地合作的框架下，日显突出。97年回归前后，我向香港有关方面提出的深港合作建议没有得到回馈，香港特区政府对此一直持谨慎态度，“一 河两岸”的开发问题也没能得到进一步的回应和推进。而如今，特首在施政报告中提出了“共建港深大都会”的思路，并安排基础项目一 一落实。我一直关注的沿深圳河深港边境发展，原来的禁区屏障功能已经弱化。香港政府2006年宣布港深边境禁区从2800公顷缩小为800公顷；今年1月香港特区政府决定在未来四年内分阶段将边境禁区覆盖范围缩减至约400公顷，释放了边境禁区开发的信号。去年12月深港双方签署了《关于近期开展重要基础设施合作项 目协议书》等“1+6”协议，决定成立“港深边界区发展联合专责小组”负责统筹、督导和协调深港两地有关边界邻近地区土地规划发 展的研究工作。

日前，该小组举行会议后，香港发展局局长林郑月娥指出：“两地政府不是著眼于短期利益，而是长远发展。”港深两地开发河套地区，都是建立在互惠互利、促进两地共同发展的基础上。以后如果进一步开展边界区的其它发展项目，也均由“港深边界区发展联合专责小组”负责。为了集思广益，双方会在近期内聘请两地学术机构收集深港两地市民及有关专家对落马洲河套地区未来发展的意见，为下一 步的综合研究提供基础。

我非常欣喜的看到，深港合作有了协商沟通机制和渠道，有了合作愿望和基础，有了双方的共识和目标。我愿意将我的建议和新的思考再一次提出。

一、“一河两岸”是深港合作共建“两制双城”大都会的新市区

我认为，香港和深圳世世代代生活在一起，山水相连血脉相依的地缘人缘是宝贵的财富。现在，两地是特别行政区和经济特区的基础， 改革开发30年和香港回归10年，开放、发展和融合，使得深港合作成为实现“一国两制”方针的最佳实践。而深港合作的最佳空间选择就是深圳河“一河两岸”。

“一河两岸”是深港边境从东往西，由大鹏湾到后海湾之间沿深圳河及两岸的地带。其中沙头角到莲塘河是陆路。我一直认为，“一 河两岸”应该开发成为联结深港两地社会经济文化的纽带，成为中国实施“一国两制”具体政策的先行试验区，而不是要成为深港两地隔离的天然屏障。由于港英当局一直将新界北部列为限制发展的地区，“一河两岸”香港一侧的规划与发展受到了很大的约束和局限。 但对深圳河治理后形成的“落马洲河套区”，由于业权属于深圳，而管理依照香港法规，因此，对于这个地段的发展和功能，两地一直有团体列入研究项目，不同的境遇下，提出过种种建议。如：跨境工业 区、金融发展区、文化产业园区、商住旅游区、会展中心区、大学城区等等。无怪乎深圳市市长许宗衡先生表示：现在河套发展已经到了必须统一认识和看法的时候，不能够再无止境地讨论下去。香港媒体也认为“河套开发，建议虽多，欠缺共识！”

深港两地有识之士对河套地区的定位和用途提出的种种设想，真的无可非议。认真分析这些建议，都是可取之道。但深港边境地区的开发与发展是需要有更高的定位和更为长远的考量，需要综合考虑两地的经济发展、城市规划、社会配套、环境保护、制度衔接等问题。 深圳与香港分别做的城市2030规划，都有围绕“一国两制”“一河两岸”做文章。这说明，两地的方方面面都看好深圳一香港的地缘关系， 都看好一国两制下合作的创新空间，都看好两地合作互惠互利的基础领域，都看好未来发展的示范和拉动效益。只可惜，这个不到一平方公里的地块要承受这么多的希望，这么多的创造，实在是太小。

所以，我建议，一定要跳出河套看河套，在深圳河一河两岸差不多30平方公里的沿边结合部考虑和规划，做长远和全局的考衡，这些已经提出的功能区都可以安排，充分发挥一河两岸独特的地缘优势。深港边境合作开发不应仅仅局限于河套地区，还应把“一河两岸”的周边地区都纳入未来发展的视野和蓝图中，应该将深港“一河两岸”的有效地段作为未来深港“两制双城”大都会建设的核心区域。成为未来“两制双城”最具潜力和壮观的双城新区——深圳河沿河新市区。

二、 “一河两岸”是实践“一国两制”下社会经济文化与生态环境协调发展的示范区

经过十余年，尽管深港在边境区域的实质开发并没有展开，但连接深港两地的大型基建项目一直在进行中。陆续投入使用的深港两地的大型跨境基建如：深港西部通道、福田口岸、罗湖口岸、文锦渡 口岸改造以及即将实施的深港东部莲塘口岸、深港机场快线、深港东部海滨口岸等等，这些跨境基础设施的建设和两地的城市规划定位， 为未来深港“一河两岸”边境区域的实际合作开发创造了条件和可能。

由于天然的地域优势，深港之间合作的基础和条件是得天独厚、 无法覆制的，而“一河两岸”作为深港交界的结合部，成为未来深港合作的重点区域也是顺理成章的。利用深港地缘关系，融合两地社会、 文化，形成和谐共处的深港大都会。深港合作是“一国两制”的落实， 利用深港河套地区的特殊优势，向世界展示“一国两制”的伟大成就， 同时为中国的统一大业树立成功的榜样。

从两岸发展现状看深圳河香港一侧的新界地区还有巨大的发展空间和潜力；而深圳河深圳一侧的罗湖、福田等地也面临产业转型和城区功能提升等机遇，因此，深圳河沿岸的规划开发需要有整体眼光和长远考虑，优先解决沿河周边的土地问题，优先考虑生态环境和可持续发展问题，只有这样才能具有针对性地解决相关项目设想的空间落地问题。

沿两岸规划相关的产业带，构筑深港“一河两岸”新城市带，此举将成为深港合作历史上的一座里程碑，也将成为“一国两制”伟大构想的又一次具体实践。深圳河沿岸地区的特殊性使得深港双方具有 了共同利益，任何单方面的规划和行动都无法取得预期的效果，也会损害双方的共同利益和长远利益。因此，深港双方政府应当在“协商规划、合作开发、共同繁荣”的基本理念下在“一河两岸”开发问题上达成共识。对于这个地区的产业类型，我赞同一些政协委员的观点：港深两地政府可以提出指导性原则，而不具体确定产业类型。应在确保环境生态不被破坏的前提下，在确保两地经济社会往来不受到重大影响的基础上，由市场主导产业类型的选择。两地政府可以通过环境标准的制定、土地租金的确定等机制，按照“高附加值、低污染、高土地 利用率”原则引导产业的进入和发展，这样更有利于这个地区的发展。

“一河两岸”的合作与发展也不是单一的经济发展和产业布局问题，而是一项长期系统的社会工程，需要通盘考虑未来两地经济社会发展的实际需求，整体规划安排，做到有计划有步骤地逐步展开和落实。此外，深港合作正经历从单一的经济合作向经济、社会、文化的全方位合作转变，对于未来两岸经济发展过程中产生的教育、医疗、 社会保障等公共服务需求也应提前做好相关规划和安排。

“一河两岸”地区的开发模式也要有新的机制。应该有深港两地各界别人员的广泛参加，突出以民间力量参与建设的发展思路，真正实现造福两地居民、服务两地未来经济社会发展的宗旨。“一河两岸”地处深港边境地区，涉及两地资源的汇聚和整合，无论从开发规划还是项目实施都具有长期性和覆杂性等特点，需要一定的基础和启动的时机。大处看是一国两制，中处看是两地分治，小处看是土地业权零杂，的确需要智慧来处理，需要深港两地政府、专业人士、财团和原居民及海外侨胞的共同参与推动。因此，两地政府需要紧密协商、合作规划，鼓励和引导产业发展导向；两地企业、财团需要高瞻远瞩、长远规划，保持投资的持续性和连贯性；专业人士需要科学论证评估、采取恰当方案处理开发过程中可能出现的资源、环境、生态等问题； 当地居民及海外侨胞需要长远考虑、积极参与，可以土地入股方式等方式参与建设开发，促进地方经济发展。

三、对“一河两岸”沿河发展和粤港澳合作规划的思考

深港两地协调规划，将“一河两岸”地区作为深港共建“两制双城”世界级大都会的核心区域之一；整体考虑其在未来粤港澳区域协调发展中的引领功能和带动意义，将其纳入粤港澳特别合作区的重点发展区域；在此基础上，充分协商双方的发展定位、合作模式、运作机制、城市规划、产业布局、生态环境保护等一系列相关问题。

（一）以罗湖为结点，分东西两片总体规划沿河发展。深圳与香港两地统筹考虑。罗湖以西以科技教育商贸金融经济和环境生态保 护为主，罗湖以东以社会综合服务和贸易工业为主。(见图1)。

1、原有建议治理深圳河三期工程的基础上，新辟沙头角到深圳河的河道，当时的研究是沿深圳香港交界地段，有一段隧道。现在香港边境区开放，考虑新城区的建设，借鉴香港 70 年代建设沙田新区和开辟城河的经验，建议在沙头角香港区内开河引水至深圳河，贯通大鹏湾和深圳湾，彻底改善深圳河河水的交换能力和周边环境，发展沿河旅游。(见图 1 中 A-B 一线)，将沿岸地区作为未来深 港合作规划发展的重要载体，合理进行产业布局和相关配套设施的建设。

2、将罗湖口岸以西，深圳河南岸的片区作为未来该区域建设的核心地带，规划为金融商贸区(D 区)和配套区(F 区)，重点发展商贸、金融、专业服务等高端服务业。

3、将目前的“河套地区”一平方公里规划为高新科技高等教育研发区(E 区)，现有福田保税区可进行功能调整，将仓储物流业务部分转移，配合“深港创新圈”的发展。包括深圳一侧鹿丹村、下步庙等，可以考虑整体改造，配合都会新区的规划。

4、将罗湖口岸以东，新河道(A-B 一线)地区进行开发(见图 2)， 河道两岸规划为旅游开发区(A 区)和工业物流区(B 区)。在沙头角入口处可以建立香港回归纪念广场和一国两制都会博物馆等公共设施。

5、将罗湖口岸以东，深圳河南岸地区规划为“社会综合区”(C 区)，建设基础教育、医疗等公用设施和提供社会公共服务。

(二)精心设计，长远打算，以“一河两岸”区域为基点，连接贯通粤港澳合作。

1、向东：开挖深圳大鹏湾水道、惠州考洲洋水道；在大鹏湾建立新的海上口岸。通过水路交通。连接“三湾”(大鹏湾、大亚湾、 红海湾)，整合四地(香港、深圳、惠州、汕尾)，(见图 3)开辟新的粤东片区，聚合旅游资源，形成海陆一体的珠三角东翼城市通道和黄金旅游线路。也为深圳与香港的都市合作计划提供腹地的新通道， 新资源。

2、向西：与深圳河沿河城市区的规划配合，与新开通的沙头角内河形成水路通道，并借助港珠澳大桥建设的便利，进一步将此城市水陆通道向珠江西岸辐射，加强珠江两岸的联系，带动整个粤港澳地区的开放和发展。

(本建议起草过程中得到了张克科先生的全力支持以及深港发展研究院、新福港运输有限公司同仁的协助，谨表致谢)