历史建筑从活化到清拆　政府了解保育的本意吗？

上世纪初落成的战前水务建筑深水埗主教山配水库，较早前险遭清拆，后经传媒广泛报道，引起社会舆论压力，在短短数个月内便被古物咨询委员会（古咨会）通过评为“一级历史建筑”，有议员还建议打造成“亚洲一大旅游景点”，发展局则考虑将其长期纳入“活化历史建筑伙伴计划”，预计今年内开放予市民参观。然而，并非每一项历史建筑都能被纳入计划，当社会将保育焦点放在配水库时，不少被评级或未被评级的历史建筑已遭拆卸或破坏，更有数项计划被弃租及流标。曾承诺“保育”与“发展”并行的政府，显然在这两个目标当中选择了“发展”，并未明白“保育”之于整个香港的意义。

根据古迹办于二十五年前的“全港历史建筑普查”，全港历史建筑数量一共有8,800项，对香港市民而言，这些历史建筑可谓“梗有一间在左近”。当时，古迹办选择了1,444项建筑进行评级，截至今年6月，有173项获评为一级历史建筑、338项获评二级历史建筑、503项获评三级历史建筑，另外430项则未获评级。

奈何香港城市发展急促，这些隐藏在城市之中的历史建筑，有不少已在发展的“洪流”中被冲洗过去，有些更在香港市民眼底下被清拆重建。根据财委会的数据显示，在2016至2020年内，香港有15座已评级的历史建筑被拆卸，有12项为三级历史建筑，3项为二级历史建筑。虽然在数字上乍看比例很少，15项被拆的建筑只占已获评级建筑物数字的1.4%，但可以想像，当已获评级的建筑都会被拆卸的时候，没有被评级的另外7,786项历史建筑的处境更是危险，已被拆毁的建筑数目还尚在未知之数。

从清拆历史建筑的行径中，不难看到香港的文物保育水平十分低下，但这并非源于民间不重视文物建筑，而是政府所定立的文物保育政策从一开始已被“发展”所凌驾，他们在保育上的角色也相当被动。当年文物保育政策的亮眼点为“活化历史建筑伙伴计划”，将部份历史建筑“活化”成不同用途，如深水埗的美荷楼，现被改建成青年旅舍、雷生春被改建成中医药保健中心等。本来计划的理念确实有利于文物保育，但却一直为人诟病——所谓纳入计划的“部份”历史建筑，数量极少；至今已累计有三个项目被弃租及流标。这难免令人质疑，特区政府是否明白保育到底为了什么？

保育历史文物的意义为何？

“凡走过必留痕迹，文物也是，这是我们生活的痕迹。”本土研究社成员郑捷龙认为，历史建筑、文物是一种文化的承传，能够丰富本地人对社区、城市或族群的想像。文物建筑可谓一种本土历史文化，常道是“历史”、“文化”等概念都较为抽象，对于城市发展似是没有实质用途。但事实上，历史是一个国家或地方发展的过程，发展的前景永远是未知且模糊的，而前人的经验则具参考价值，“很多时候，看那些文物会发现以前的人是怎样走过来的，一个时代如何生活，也是文化的承传。鉴古知今，我们可以更立体地解释一事一物。”郑捷龙表示，文物能带给香港的意义很多，而市民对于自身城市的印象十分模糊，当他们研究城市发展史时，没有文物的存在将会很“枯燥”。

以上的概念或许还是有点笼统，没有文物建筑的存在如何令研究城市发展变得枯燥？实际上“历史建筑”应该如何应用在香港社会发展之上？香港大学建筑文物保护课程学部主任李浩然将这些概念从香港回归前的文物保育政策开始说起，“香港回归前是英国殖民地，政策固然是跟从英国。”大英帝国在二战后已开始萎缩，但仍然在一段长时间下维持阶级分明的社会，只有阻止阶级流动，保证每人均身在其位，方可维持社会的稳定性，“传统就是一种概念，要将历史文化包装成传统，说传统是既有的，不可以随便改变，那就可以维持整个社会架构和稳定性。”

香港文物保育虽说是跟从英国，但当时却是“有形无实”。过往，对于亟须发展经济的香港而言，文物保育在未能带来实际收益的情况下显得毫无作用。更为尴尬的是，香港历史建筑主要以殖民地时代建筑为主，基于香港身份认同模糊，市民未能认同这些建筑与自身城市有关。李浩然指，当时香港的法定古迹只有60项，而大部份还是集中在新界地区，显示当时对于保育有一种挣扎。

什么是可持续保育发展目标？

香港文物保育的迷雾在回归后逐渐散去，李浩然表示，转捩点在于由“80后”所主导的天星码头、皇后码头保育抗争。香港经济发展在上世纪八、九十年代起飞，市民开始拥有稳定生活后，追求的不再是需求层次理论（Maslow’s hierarchy of needs）中的生理及安全需求——食和住，而是开始对社会有要求，追求高层次的理念。另外，当强调“陆港区隔”的政治抗争运动逐渐与本土思潮扣连，新一代香港人对本土文化形成强烈的归属感，本港文物保育的进程才开始明朗化。

李浩然说：“如今再看究竟要保育些什么，有一个更加明确的答案，从社会角度不再是阻止人们流动，现时在经济上是更长远的目标——可持续发展。”

联合国教科文组织于2015年提出《2030年可持续发展议程》，强调文化是其中一项推动可持续的要素，并指出每个国家或地区都有责任“保护和推广世界文化及自然遗产，从而建设包容、安全、有抵御能力和可持续的城市”。

“现时保育从经济、社会的角度迈向一个可持续发展的目标，探讨如何令城市的宜居性更高。”李浩然认为，日本的传统文化气息浓厚，当地的氛围令环境更舒服，亦令大部份游客尊重当地的文化旅游。经济学人智库在2019的《全球宜居性调查》（The Global Liveability Index）指出，日本的东京及大阪均是十大最宜居城市。同样地，香港如果希望推动可持续发展，令城市更宜居，文物建筑的保育是不可或缺的一部份。

随着本土保育文化兴起，当千禧年代因配合政府的中环填海计划而须清拆皇后码头时，民间对此有极大反弹，并酝酿出2007年的“保卫皇后码头事件”。因此，在2007年的施政报告中，政府公布一系列的文物保育措施，当中包括在重建计划的前导工作进行文物影响评估、为私人拥有的历史建筑的保育提供换地、转移发展权益等经济诱因及维修资助、成立文物保育专员办事处，以及推出重点保育计划“活化历史建筑伙伴计划”。这一系列的措施在理念上有助于提升香港的文物建筑保育水平，但在执行上却有着巨大的落差。

不应以“旅游”作为“保育”大前提

立法会于今年5月初讨论有关深水埗主教山配水库的问题，旅游界立法会议员姚思荣提出，政府应将配水库打造成旅游景点，以顾及市民及香港旅游业未来的发展需要。记者与李浩然谈到这件事，他立刻表示：“唉，整天都用这些老套的方法，这些是上世纪六、七十年代的想法，做不到的！”他表示以吸引游客作为保育的大前提是错误观念，是将自己的文物、文化送给外人，以他们的要求为先，前水警总部“1881”的“活化”便是一个实例。

为了不让本地历史建筑沦为旅客打卡热点，商经局局长邱腾华当日便在会议上指出考虑将配水库纳入“活化历史建筑伙伴计划”的可能性。“活化历史建筑”的概念于2004年由时任民政事务局局长何志平提出，“活化历史建筑伙伴计划”则由政府于2008年推出，主要将政府拥有的历史建筑活化成其他用途，并让非牟利机构提交活化计划书作投标。李浩然曾获邀成为旧中区警署活化项目（即现时的大馆，并非涵盖在“活化历史建筑伙伴计划”内）的负责人，他认为“活化历史建筑伙伴计划”的概念确实能够体现保育的意义。

当非牟利机构递交申请书时，政府会以四项条件拣选负责机构，第一、二个条件与历史相关、第四个条件为要求机构财政上可自负盈亏，“第三个就特别了，以前没有在其他文件看过，就是计划书提议的新用途可以给社会什么好处，他还写明是social value（社会价值），这个非常好。”将历史建筑改成对社区以至社会有贡献的设施，确实可符合上文提及的可持续发展意义。可惜，拣选条件虽然符合保育的原意，但在实际执行上却存在不少漏洞。

计划执行至今的六期内，总共包含22项历史建筑，但有三项已被弃租及流标，问题来自审批计划书的第四个条件——自负盈亏。当初定立的政策规定所有被列入计划的项目必须以社企模式营运，变相使得所有财政负担全压在中标的非牟利机构或慈善团体身上。“如果政府将责任完全推给NGO，要他们收支平衡，其实是不太理想。”郑捷龙表示，有部份活化项目的经营成本较高，而且市民不容易到达，令营运团体的回报有限。

连“保留”都难 遑论“活化”

例如马湾芳园书室及湾仔景贤里，这两个项目均多次流标，“景贤里在山上，（交通）配套不太足够；还有芳园书室，平常到马湾都有很多限制，那个位置也不是公共交通可以直达的地方。”郑捷龙表示，虽然最初数年都会有政府支持，但之后便需要自负盈亏，并非每间非牟利机构都有足够资金做到。因此，他认为政府应负上较大责任，若某项目营运上较为困难，政府需要“包底”，“重点就是，对‘自负营亏’不应太严格，我想提出一个重点就是古迹是公共财产，政府责无旁贷。”

从数字上可见，可被纳入计划的古迹数量极少。已被评级的古迹连同法定古迹一共有1,139项，当中只有1.9%的建筑活化。换言之，问题就在于政府如何选择“可活化”的历史建筑。现时被纳入活化计划的历史建筑大部份为政府建筑，如前北九龙裁判法院、前荔枝角医院、前大埔警署等。

早前，邱腾华在立法会会议上曾说，并非每项历史建筑都可被活化，确实，这是其中一个原因，而另外一个原因却可延伸至政府处理历史建筑时的被动态度。郑捷龙认为，在处理二、三级历史建筑，尤其是私人建筑时，政府较为缺乏保育意志，整体上政府对保育亦缺乏长远规划。以景贤里为例，它本为私人物业，当时业主打算将其清拆，最后受社会舆论影响，政府才慢条斯理地用换地计划把它保留下来，并将其纳入活化计划当中。

郑捷龙形容政府的做法为“抢救式保育”，而且在保育及活化历史建筑时态度不太积极。即使政府有换地方案，亦不会主动搜索有活化价值的历史建筑，与业主主动协商。郑捷龙称，在没有强力的法例监管下，私人业主随时可“先斩后奏”，而不需要付出任何代价，加上政府部门之间协调度不足，可能古迹办正与业主谈判之时，建筑署已批出改建许可。即使为非私人建筑，古迹办也只会“看一下”，“我想，就这样看是不够的，要想一下如何保育它们。现时政府官员也说过只是记录形式，如果我们真的想留给下一代，政府的积极参与其实很重要。”政府态度如此消极，连“保留”历史建筑也未必做到，遑论“保育”以至“活化”。

古迹办权力受限难以平衡“发展”

政府的消极态度还体现在古迹办的权力限制上。古迹办在2019年前一直隶属康文署，而康文署只是民政事务局的其中一个部门。不难看到，古迹办是一个地位很低微的机构。2019年，政府将古迹办转为隶属发展局的文物专员办事处，“所以，现在可能会好一点，他们有一些权力，文物专员的老板就是发展局局长，而发展局局长同时也是古物总监。”曾任古物咨询委员会的李浩然有这番体会。

古咨会与古迹办为两个不同的架构组织，古迹办为执行法例者，而古咨会则是一个由相关领域专家组成的小组，负责为古迹相关事项提供专业意见。但郑捷龙认为，即使古迹办的架构改变了，权力还是不足，“古迹办实际权力还是很小，古咨会又只是一个咨询架构，对文物保育而言，要与其他部门权衡的时候，力度是弱的，资源也不够。”

古迹办的权力在于将历史建筑评级、推广香港历史文物，以及执行《古物古迹条例》（下称《条例》），因此他们的权力实际建基于《条例》上。《条例》于1976年开始实施，最近一次修订是在2000年，郑捷龙认为条文早已过时，不符合公众关注及保育的需求。古迹办即使在宣布某私人地点为暂定古迹或古迹时，根据条文第2C条及第4条，如经宣布的暂定古迹/古迹位于私人土地范围，该私人土地拥有人或任何合法占用人可随时向主管当局申请撤回该项宣布，可想而知，古迹办的权力限制极大，即使面对具保育价值的建筑物，他们也无法有绝对权力保证该建筑物最终可获宣布为受保护古迹。就现时民间对于保育历史建筑强烈的需求，古迹办的权力应该扩大，而二十一年前修订过的《条例》亦应再进行检讨及修正。

诚然，香港历史建筑保育的漏洞并非一个不可解决的问题，郑捷龙称，现时民间对保育文物的认知提高了不少，市民会热心地发掘或追踪相关报道，因此保育前景不算黯淡。问题是，政府应减少在保育程序上的官僚作风，并加快政策的改革，兑现当初“发展与保育并行”的承诺。

“活化历史建筑伙伴计划”营运的问题可以从更改计划投标的形式开始做起。郑捷龙建议做法可参考巴士线专营权或华人庙宇委员会，“如果让他们投标的话，地理上好的，当然会回本，但地理上比较差的，就这样给他们是很难运作，你要给一个搭配形式。”以华人庙宇委员会为例，有部份庙宇是委托其他机构代为管理，而他们会将收入较好及收入较差的庙宇营运权分发予同一间机构，收入较好的庙宇获取盈余时，可用作补贴另一间收入较差的庙宇，以维持运作。套用至活化计划，政府可考虑将景贤里、芳园书室等较难营运的项目分发给拥有热门项目营运权的机构。当然，若机构真的无法做到收支平衡，政府也要负起责任，给予适当的补贴。

文物保育应以市民需要为中心

至于改善香港的文物保育质素，李浩然认为公众参与是必须的，因为该项古迹的社会价值可以凌驾一切历史价值，“政府一直以来用了一个传统方式，重点就放在历史价值，主要是与历史事件及历史人物有什么关系，另一个就是美学价值，是以这两样标准来做决定。”若以这两个价值作决定，有很多历史建筑将会不获评级，以主教山配水库为例，李浩然指，它与历史事件及历史人物无关，在美学价值上亦比较低，因此本来会很“执输”，但却被民间的保育需求所“拯救”。再者，联合国教科文组织最近极力提倡社会价值，而这并非学者可提供，而是需要由公众及社区决定，“看资讯、收集大部份人的意见，看他们想要些什么，是很花时间，但结果出来却非常有代表性。”

现时古迹的公众咨询不太透明，政府虽然增加公众教育、参观活动等，但在决定古迹的去留或用途时，却没有包含公众意见，“是政府不懂得做，所有事都要揽住做，当然衰啦，哪有这么多资源。”李浩然表示，香港现时有一个公众参与机制——区议会，它作为民选组织，具一定代表性，可协助收集社区的意见，再向政府提出，“现时是时候让区议会做他们应该做的事，就是代表他们的社区，提供他们需要的发展、他们需要的保育。”

当然，居民的决定并非绝对合理，因此专家的角色不可或缺，“这也涉及公众认知，不同的专家、团体的参与也重要。例如村民（有对某历史建筑群）的口述历史，这个地方很多回忆、故事，但一些建筑价值、历史意义要靠文献及知识补足。”郑捷龙认为，因现时的保育制度由政府主导，公众透明度较低，令市民对历史文物的认知不足。

旅游发展局举办了不少与香港历史文物有关的活动，例如使用扩增实境呈现香港旧有景色的“城市景昔”、“香港・大城小区”等，但似乎政府在计划中还是比较针对外地游客，每每将计划地点设置在游客区，而并非为本地人设计历史深度游。其实全港每一区都有属于当区的历史建筑，而这些建筑甚至连本地人也不了解，郑捷龙建议，民间或政府应在每区举行更多的导赏团，让市民了解自己居住地区的历史文物。

当市民对香港历史文物有一定知识背景时，他们才可对该文物的去向做“知情决定（informed decision）”。“我对保育是中立的，我不是为保而保，有时应该放弃就放弃。”李浩然如是说，而保育历史建筑的意义并非在于发展旅游、提供经济效益等，只有该历史建筑对当地市民具意义，保育它们才变得有意义。