是时候打破垄断 从“农业优先区”研究拖延看外判问题
特区政府究竟有多依赖外判服务？当中的聘用准则又是怎样的？如果政府政策因外判研究的推迟而严重拖延，那么责任到底谁属？当局又应该怎样确保公帑运用得宜？不妨以2016年《施政报告》提出发展但至今仍然未见踪影的“农业优先区”说起。
2016年，时任行政长官梁振英在《施政报告》提出“新农业政策”，当中建议在新界古洞南设立“农业园”，并发展“农业优先区”，以活化荒废农地。当年先由土木工程拓展署聘请顾问研究“农业园”工程的可行性，翌年再另聘顾问详细设计基建配套；直到2018年底，渔农自然护理署在食物及卫生局和发展局的督导之下，聘请顾问研究“农业优先区”的可行政策，而此前时任发展局副秘书长（规划及地政）何佩玲曾经表示，预计两至三年内就能完成；不过，两年半过去，当立法会上月追问有关研究进度时，渔农自然护理署署长梁肇辉首次披露，预计仍再需要两至三年才能完成，即合共需时至少五年。
事件引起议员及公众哗然，普遍批评外判顾问研究时间过长、质疑政府龟速发展匪夷所思。《香港01》记者及后引用《公开资料守则》向渔农自然护理署索取“农业优先区”的顾问资料，得悉“雅邦规划设计有限公司（Urbis Limited ）自2018年10月15日展开有关研究，合约造价1,750万元，为期46个月—也就是说，有关研究至少延期一年，而由政府提出到外聘研究结果出炉，前后可能需时八年，根本不知要等到何年何月才能真正落地实行。这不禁令人疑惑，当政府政策因外判研究的推迟而严重拖延，责任到底落在谁家？
不论工程大或小 皆另聘顾问研究
事实上，政府不论大小工程，都习惯另聘顾问进行研究。根据立法会秘书处资料研究组2016/17年度编制文件《政府的外判制度》，外判政策目的是让私营机构参与提供公共服务，并达成三个经济及财政目标—提高小政府的工作效率、控制公务员编制，以及为私营机构创造商机和职位。文件提及，政府外判合约的数目一直攀升，总数由2002年的4,855项增加33%至2012年的6,456项，年度合约总额则由294亿元大增至909亿元，平均合约金额也由2,100万元倍增至5,700万元，可见政府愈来愈依赖外判公司代为向市民提供服务。
外判所涉费用不菲，难免引发公众关注相关投标准则，以及公帑是否用得其所。无可否认，特区政府早年为了妥善监管外判工作流程及制度，曾委任效率促进办公室就政府的外判事宜编撰数份“最佳做法刊物”（best practice guides），协助政府评估是否适宜把工作外判，以及更有效地管理与外判相关的工作。这些刊物内容大致提倡订立适中的合约期、严谨的评标程序等，确保不会有表现欠佳或剥削劳工的劣等投标者中标。例如其中一份“最佳做法刊物”—《外判服务指引手册》，列明政府外判的16项原因，头五项是服务无法由政府内部提供、专注核心服务、补充人手短缺、获得技术支援、节省成本。
以政府最常见的非工程类别外判为例，诸如清洁街道服务、保安服务等，由于其范围遍及全港，而政府内部没有人手可以应付有关工作，所以需要寻求外判公司的协助。其后，政府会就有关项目进行外判招标，并将招标公告上载特定网页，让有意投标的供应商参阅，甚至直接通知已经相关部门登记的供应商。不过，并非每个项目都公开招标，部份列于政府物流服务署的招标项目存在选择性或局限性，意指政府已选定部份供应商发出投标邀请。
另据政府文件《招标承投提供服务：标准条款及条件》，政府在刊登招标公告前，会拟定一份投标书，写下合约年期、服务内容，甚至会有标书要求供应商清楚列明人手编制、每名外判员工的工时等。政府会列明对外判商的要求，例如外判商在相关工作的表现、纪录等，也会拟定罚则，当外判公司无法在合约的指定年期之内完成工作，或工作的成果无法对应合约列明的要求时，将会被视为违反合约条款，须向政府赔偿，甚至被禁投标一段时间。
按理说，整个外判制度看似相当严密，并可令工作效率增加，节省成本。可惜，理想终归与现实不同，政府外判工作丑闻不断，不论工程类或是非工程类，均出现过工作延期、成果品质与合约条件不符，甚至剥削基层工人等情况。那么，问题出自哪里，责任又属谁家？
顾问研究需五年 报告出台恐过时
以是次拖延的“农业优先区”顾问研究为例，特区政府似乎无意承担或者追究延期责任。向渔农自然护理署质询进度的民建联立法会议员刘国勋批评，即使是工程浩大而影响深远的新界东北发展研究也只需时42个月，而“农业优先区”的顾问研究却可能需要60个月，做法完全不可接受。另外，坊间也有声音认为，城市发展日新月异，质疑五年前的规划未必适用于五年后的今天；而且，发展商近年不断向政府申请改划农地兴建村屋，担心在当局力推“土地共享先导计划”的情况下，至顾问研究完成之时，可供复耕的农地可能早已化成高楼。
梁肇辉解释，“农业优先区”研究涉及4,000公顷农地，需要考虑较多复杂因素，包括如何界定优质农地、怎样物色地点等，因此需要较长时间。食物及卫生局副局长徐德义也回应指，“农业优先区”的发展首要从技术出发，其次是业权问题，因不少适合耕种的土地都属私人拥有，需要考虑如何制造诱因鼓励土地拥有人让出土地。也就是说，对政府而言，延期情有可原。
不过，香港教育大学社会科学系研究讲座教授（地理及环境科学）詹志勇却从专业角度提出质疑，表明这项研究根本“不需要用咁多时间”。他向《香港01》记者解释研究过程—先用航拍技术初步设定区域，再开始进行实地考察（fieldwork）检查地质、水源等，及后研究区域的可达性，最后参考地政署资料以处理业权问题。他又提及，曾与学生进行相关研究，整个过程只需一年，“照道理应该不难，又不是上火星，工作是繁琐，但并不困难。”
然而，承接“农业优先区”研究的雅邦规划设计有限公司已经用了接近三年时间仍然未有所获，需要延期至少一年才能完成，而且至今未能披露具体进度，也没有公开交代延期细节。诚然，雅邦是专责进行城市绿化的老牌规划公司，据悉在景观规划方面经验丰富，以往也取得不少国际奖项；雅邦也是特区政府经常聘用的顾问公司，负责过西九文化区、启德发展工程研究、尖沙咀区绿化总纲图等重大项目。不过，由于“农业优先区”研究主要涉及农业技术和农地征收，这也不禁令人疑惑，专注景观规划的顾问公司是否最能胜任有关研究？当局又是以什么标准选中那些“老是常出现”的大公司？为何不能仿效新加坡等地主动邀请大学研究机构或小型公司参与竞标？
工程多用大公司 丑闻不断仍获聘
有论者认为，特区政府以“价低者得”作为投标原则。例如“反围标大联盟”发言人庄荣辉向《香港01》表示：“外判工作是为政府悭钱，无理由明知外判所使用的金钱比起自己内部所使用的多，仍要强行外判。”无可否认，政府的确不时被批评以“价低者得”作为外判清洁工及保安等服务的原则，往往导致大量劳动人力被外判公司剥削。不过，翻查多份政府外判文件，却表明为免低劣投标者中标，应该尽量避免“价低者得”，因为“节省成本”并非政府外判主因。可是，在实际操作时，政府似乎“双重标准”，对于劳动力成本较低的非工程类别外判项目，通常比较收紧，但对于工程类别，则相当阔绰，多是聘请大公司。
《招标承投提供服务：标准条款及条件》规定：“如标书的预期合约价格超逾1,500万港元，投标者必须先显明其财政能力，方会获考虑批给合约”—这被视为阻碍小型公司及大学机构竞投政府项目的关键。庄荣辉认为，政府应该开放市场，否则只会导致垄断：“如果政府容许某些公司经常中标，试想想还会不会有人向政府投标？这完全违反投标的概念。”他续指，这些公司在没有竞争的情况下，难免提升项目造价，终使公帑未能用得其所。
庄荣辉又指，不少顾问研究及工程等外判工作原则上可以节省资源，因为政府内部理应聘有规划师，“如果要研究如何上火星，相信政府没有这个团队，所以即使很贵也需外判。但刚才提到某些经常投中政府项目的公司，涉及的却是技术要求不太专业（高超）的行业。”他建议，政府应寻找更多有相关技术能力的供应商参与竞标，带动外判市场的公平发展。
不过，除了“市场封闭”之外，“监管不力”也是政府外判的大问题，因为每当有工程或研究出现问题或延误，无论是外判公司还是特区政府似乎都不太需要问责，或者只是处以轻微惩罚，有些公司甚至在丑闻不断的情况下，屡次获得当局聘用。
根据规划署“已批出的顾问合约”纪录，绝大部份规划署负责招标的项目几乎都由奥雅纳工程顾问有限公司（下称奥雅纳）及艾奕康有限公司（下称艾奕康）取得；另据2015/16年提交立法会财委会审批工程资料，艾奕康在89项工程当中合共有16项中标，占所有项目的17%。然而，这两大公司可谓备受争议。
奥雅纳曾于2016年被揭发挪用政府资料协助“新世界发展”申请元朗横洲土地改划，但只被罚停标三个月；至2018年，奥雅纳有份设计的香港高铁石岗车站发生出轨事故，其后有证据显示事故源自列车车轮行经有关轨道时所产生的横向压力超出设计商原本预估的水平；另外，奥雅纳所参与的港珠澳大桥、深圳湾公路大桥、广深港高铁香港段等工程，也分别出现工程纪录缺失、钢缆折断、列车测试期间出轨等问题—可是，在2019年，政府仍对奥雅纳委以重任，聘请对方负责设计及监督建设元朗一条造价17亿元、连接朗屏站及教育路的高架行人天桥。至于艾奕康，则于2017年被指在两项研究工程中挪用政府保密数据，违反合约条款，被罚停标两个月。
庄荣辉颇为不忿：“很多工程外判了，做得不好，是偷工减料、不跟合约做，我都不明白政府为什么还要说‘这个没事’、‘这个安全’、‘大家放心吧’，为何要这样？政府明显是想为自己的监管不力开脱。”他提及2018年港铁沙中线丑闻，涉事的礼顿公司被揭偷工减料后，时任屋宇署署长张天祥仍坚称有关月台没出现结构裂痕，未有安全问题；其后，礼顿被罚停标21个月，但其姊妹公司仍投中政府项目。
庄荣辉认为，这些荒谬问题全因政府监管不力，变相纵容大公司继续垄断市场。至于是次延期的“农业优先区”顾问研究，庄荣辉表示，政府应该清楚解释为何能够接受顾问公司效率低下，日后更应该把外判公司的工作表现纪录在案，作为衡量对方能否胜任政府项目的标准之一。
若是经常性项目 应自设专业部门
庄荣辉又提出，如果政府经常就某些项目进行外聘招标，那么是否应该自设专业部门应对，而非把基本责任交给外判公司？以“城市规划”为例，对任何一个地方政府而言，这都是常见于各种项目当中的工作，相信特区政府也如是，理应自聘专家进行内部调研。
发展水平与香港相若的新加坡，在城市规划方面绝对有可取之处。新加坡大部份规划均由三个政府部门进行：新加坡市建局负责制定国家的城市规划及中长期的土地规划，例如土地运用、运输规划等；建屋发展局会处理公共房屋及安置居民的问题；绿化城市等研究则由宜居城市中心进行，而他们会与不同研究所及大学合作，例如新加坡国立大学、城市土地学会等，研究促进新加坡城市的可持续性，包括市区景观、生物多样性、水资源等。更重要的是，他们甚少将研究外判给顾问公司，只要关乎国家整体发展，也大多由政府一手包办。
然而，香港规划署虽然聘有城市规划师，却经常将自身责任外判，做法并不恰当。如果市区绿化是未来规划趋势，政府不妨聘请多些园景师，组织内部市区绿化团队。另外，自“农业优先区”制定后，也应该由农业专家适时进行研究，确保新界周边发展不会影响农地水源及土质。为此，政府亦应设立专门处理农地规划的专家小组，或可与大学相关学系合作。政府身为城市的管理者，是时候打破外判垄断，以市民的利益为依归，莫再让城市规划一拖再拖。
上文节录自第271期《香港01》周报（2021年6月28日）《是时候打破垄断 从“农业优先区”研究拖延看外判问题》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。