无处不旅游 VS 心中有观光——港台旅游产业的致命差距

内地“五一黄金周”，香港录得110万人次入境，创疫后新高。尽管政府做足准备加密各类交通班次，但仍出现纰漏和诟病，例如落马洲站网络断线大规模游客堵塞，以及大量游客因住宿成本高昂选择麦当劳过夜。在“无处不旅游”口号之下，旅游业呈现不俗复苏势头，也更加考验去年底发布的《香港旅游业发展蓝图2.0》能否站得住脚。台湾同样是深受游客欢迎的旅游胜地，其旅游产业政策更是经常获周边地区参考借鉴，从确立观光价值贯穿所有政策，到调整组织架构、修改法律法规，再到统整资源分配、优化产业环境，处处可见长远规划和精细管理。香港不妨认真比较、研习。

“无处不旅游”VS“心中有观光”

旅游业是香港四大经济支柱之一，但目前“支撑”力度有限，政府统计处数字显示，旅游业在2019占GDP比重为3.6%，通关后的2023年则下降至2.6%。最主要的原因是，自2003年“自由行”政策开放以来，香港长期依赖以内地游客和购物消费为主的“高量低值”旅游模式，但近年网购兴起，香港商品不再具有价格优势，加上游客对于旅游体验的要求大幅提升，仍以山顶、庙街、海洋公园等旧景点作招徕的香港，自然面对极大挑战。

现届政府新成立的文化体育及旅游局肩负重振旅游业的重任，终于去年年底发布《香港旅游业发展蓝图2.0》，当中罗列4大策略、涵盖133项措施。观乎过去大半年的情况，尤其是启德体育园开幕以来举办连串文体盛事，旅客人数的确明显上升，例如在刚过去的内地“五一黄金周”，香港录得110万人次入境，创下疫后新高；然而，在交通安排等旅客乘载配套上仍然出现一些纰漏和诟病，也有不少游客反映本地酒店价格高昂所以选择即日往返，有的甚至要到麦当劳“借宿一宵”；同时，当局对于由“网红”带动的宣传潮流也尚未把握。可以说，对于《香港旅游业发展蓝图2.0》的考验，才刚刚开始。

台湾同样是深受游客欢迎的旅游胜地，其旅游产业政策更是经常获周边地区参考借鉴，例如2020年更新的《2030台湾观光政策白皮书》就有很多可圈可点之处。《白皮书》在新冠疫情之前已经着手规划，把“观光竞争力”定为当地竞争力，从而确立观光产业在社经发展政策之位阶、建立各个部门“观光主流化” 之施政理念，再透过“组织法制变革、打造魅力景点、整备主题旅游、广拓观光客源、优化产业环境、推展智慧体验”6大执行策略，辅以配合观光局改制观光署，加强投入资源，使组织、人力、预算等条件到位之规划，期能将资源观光化，建立深度多元优质的旅游环境，逐步实现永续未来的观光愿景。

东一榔头西一棒子VS从上到下一以贯之

仔细对比108页的《香港旅游业发展蓝图2.0》和52页的《2030台湾观光政策白皮书》就会发现，前者既没有明确价值取向，也没有清晰政策目标，更没有一以贯之的逻辑串连，而更像是“东一榔头西一棒”地打，看似做了很多计划和项目，但并不成体系。

以最基本的政策理念阐述为例——《香港旅游业发展蓝图2.0》提出“在未来约五年内需要集中精力和资源落实的工作方向和措施，以协助长远提升香港旅游业的竞争力，让香港能通过推动旅游活动加强民心相通，在变革中实现提升，树立香港‘无处不旅游’的理念，说好中国故事和香港故事，同时为香港旅游经济生态系统发展注入新动力”；而《2030台湾观光政策白皮书》则表明“观光需要各界携手营造，期望从中央到地方‘人人心中有观光’”、“政府施政推观光”、“观光旅游业者与政府继续打拼”、“以‘永续’的理念经营企业、用‘尊重’的态度爱护资源、用‘负责’的态度服务旅客，提供深度、在地、多元、精致、高品质旅游环境，共同见证台湾观光的下一个里程碑”——显而易见，台湾当局比香港更清楚“政府”需要扮演主导角色，也更明白“旅游政策”的本质意义何在，所以就能更加确定发展的走向和要求，从而带领不同持份者共同达标。

在整体策略方面——《香港旅游业发展蓝图2.0》的四大方向包括：第一，中外荟萃系全球，发展具本港及国际特色的旅游产品及项目；第二，四方旅客齐聚港，开拓多元化客源市场，集中吸引高增值过夜旅客；第三，智慧游港至方便，在旅程各个接触点加入智慧元素；第四，优质服务迎客来，全方位提升旅游业服务质素及配套并培育人才——《2030台湾观光政策白皮书》则有六大政策主轴：第一，组织法制变革，确立观光愿景，修订观光法制，提升观光行政组织位阶，整合跨会力量齐心推动观光；第二，打造魅力景点，盘整全台观光资源，营造观光资源魅力两点，以完善的交通基础设施连结观光圈与旅游线；第三，整备主题旅游，扩大跨域合作，开发特色旅游产品，并加强跨部会合作建立观光主流化；第四广阔观光客源，开拓多元市场，形塑台湾观光品牌，精准分销分众客群，深化旅游产品，活络当地居民旅游；第五，优化产业环境，健全产业管理与辅导机制，培育观光人才，改善就业环境提升产业竞争力与附加值；第六，推广智慧体验，运用新兴科技与数据分析，推动观光服务智慧化，打造友善旅游环境，提升旅游服务品质。

不难看出，台湾比香港更讲究从上到下、从政到商、从官到民的政策统筹和精细管理。以“组织法制变革”为例，台湾透过奠定愿景、架构重组、法规修订三轨并进：首先，建立各个政府部门都需落实的“观光主流化”施政理念，展现高度重视，集结全民共识；其次，研拟将“交通部”更名为“交通观光部”以强化政策协调效能，并将三级机关“观光局”升级为交通部辖下二级机关“观光署”以统筹整合跨县市观光资源与行销合作，再扶植成立财团法人观光研训中心以强化政策研究；最后，全面修订《发展观光条例》并更名为《观光发展法》，升级为战略性法律，明定建立观光成为赚取外汇之领航产业的政策配套措施，并且经检讨后确立行政院观光发展推动委员会的法定协调功能。无可否认，香港已有相应的政府部门、法定机构和法律法规，但关键是，特区政府曾否好好理顺它们之间的存在逻辑？须知道，订立政策之前，应先清楚究竟需要解决什么问题，再思考应该确立什么价值、利用什么组织、委任什么人选、赋予什么职能、透过什么手段去解决问题。

空洞泛泛而谈VS精细辅导管理

在具体措施方面，《香港旅游业发展蓝图2.0》和《2030台湾观光政策白皮书》都提出多项短、中、期的政策建议，但再仔细对比，前者用词空洞且泛泛，后者则更具针对性。

例如，香港扬言大力发展“赛马旅游”，但对于赛马旅游的讨论却浮于表面，只有“进一步推广赛马旅游，带动相关文化、餐饮等配套”、“利用多元平台宣传旅客安排”、“鼓励相关机构涉及包含赛马的旅游方案”等安排，说了好像没说一样，看不见政府和业界如何有效分工，更难以明晰相关产业的形态、投入、规模、产值。再看看台湾，很注重由政府带领的“辅导”和“规划”，例如整备主题旅游时，会请文化部、内政部、农委会、退辅会、客委会、原民会、及地方政府等自然与人文观光资源管理单位，从上到下地整合所管辖的观光资源，再结合官学部门，构建完善的旅游设施、打造优质的特色产品。

《2030台湾观光政策白皮书》最值得香港重点参阅的，是“优化产业环境”这一主轴，下设四大策略。第一，优化产业投资经营环境，结合旅行业、旅宿业、观光旅乐业等公协会组织的力量，并且持续检讨修正旅行业分类及管理机制以应对未来发展。第二，健全产业辅导管理机制，研议订定航空公司及大众运输行业的“罢工预告期”以维护旅游消费者权益，检讨旅宿业管理及辅导机制，包括研议减轻旅宿业及观光游乐业过重的税赋负担（例：房屋税、地价税、娱乐税）、加强取缔非法旅宿、提高星级旅馆评价机制水准等，并且辅导及奖励观光业者导入数位化应用以发展更具竞争力的营运模式。第三，培训观光产业专业人才，考虑由中央观光主管机关办理领队及导游人员考试以达考、选、训、用的整合，并且针对旅馆业人手不足的问题建立产业职能分类、基准、认证、训练课程及旅馆人才培训分工机制，具体内容包括​​开发银发人力资源活化方案​​、研究开放蓝领外籍移工、改善职培体系等等。第四，鼓励业界发扬企业社会责任，提供奖励机制，推动业界自主参照国际组织“全球永续观光委员会”制定的“全球永续观光准则”取得认证。

反观香港，相关政策总是令人摸不着头脑。以“优质服务迎客来”这一策略为例，首要方向就是“吸引人才”，但具体措施只是接触青年、加强推广、适时检视中学文凭试旅游与款待科课程、加强应用资历架构提升旅游业人力质素——不能说当局什么都没有做，但又很难说做了之后有太大效用；次要方向是“培养专业人才”，而相应措施则是专项导游牌照、嘉许专业导游、审视导游培训、研究精简导游课程——计划零零散散，具体目标未明；再次是“提升服务质素”，做法竟然包括“检视旅客资讯中心的数量及服务”、“鼓励酒店协助发放由地区单位设计的旅客资讯指南”——很难理解这些措施可以把服务质素提升到何等水平；最后方向是“完善营建配套”，将会“探讨加强行李寄存”、“鼓励热门景点加设储物柜”、“密切留意市场上的酒店住宿供应情况，并定期公开相关数据，供发展商在内的业界参考以作出适切的业务规划”等——相较台湾而言，实在粗疏得很。

除此之外，同样值得借鉴的是，《2030台湾观光政策白皮书》罗列17个机关权责的“跨部会协助事项”。《白皮书》指出：“政府推动观光，在目前权力分立与权责分工之机制下，除由主管机关主责、戮力执行外，仍有赖相关机关共同配合相互合作，如：交通观光部组织改造、观光局改制为观光署，涉及人事行政总处；观光大数据平台之建构，有赖中央观光相关部会及地方政府，阶段性挹注数据；以区域观光圈旅游概念，由国家风景 区出发结合各部会的观光资源，加强山、海之环境整备工作及整合食、宿、游、购、行相关产业等，均需协调整合部会及地方政府资源，并建立跨部会、跨产业的观光平台合作机制。”因此，当局以“观光主流化”建立跨部会的观光KPI，要求各个机关在不违背其行政目的的原则之下，尽力配合观光需求，实践“人人心中有观光、政府施政推观光”的理念。