敢问陈茂波：香港需要怎样的《财政预算案》
被评为现届政府任内满意度最低而不满意度最高的《财政预算案2025/2026》，早前（4月30日）在立法会获大多数议员举手赞成通过，只有“香港新方向”张欣宇和香港律师会前会长何君尧投下弃权票。反差极大的结果，或多或少折射出治港群体和普罗大众之间，对于如何改革公共财政以突破发展困局的“平行时空”，也更加考验主事官员的能力和魄力——是简单归咎市民太悲观？是粗暴推诿资讯被误导？还是虚心聆听意见、深刻检讨不足、全面改革对于经济治理的思维模式和制度建设？
不少官员议员沉醉于启德体育园开幕后的文体盛事，从国际七榄赛到谢霆锋演唱会，都能看见他们雀跃的身影；但与此同时，也有不少人对于香港发展困局忧心忡忡——外部面对纷繁复杂的中美博弈形势、持续升温的地缘政治变局、翻天覆地的创科革命潮流、正在改写的国际贸易秩序、风险走高的美元霸权崩盘；内部面对经济动能的持续减弱、产业结构的单一固化、区域竞合的格局重构、分配机制的长期不公、贫富悬殊的极大差距、财政结构的连年失衡、深层矛盾的不断爆发——而尽管中央多次耳提面命香港必须“勇于改革、敢于破局”、“探索全新发展路向”，但在如此关键时刻，已经横跨三届特区政府、做了8年财政司司长的陈茂波，并未透过公共财政的有效运用，去为香港力挽狂澜。
正如2002年时任国务院总理朱镕基访港时所言，香港困局有其历史成因：“在繁荣的景象中间也累积了泡沫，在成功的喜悦中间也埋下了隐忧。”他也早就告诫特区政府必须带领社会大转型，可惜历任治港精英根本不以为然，而长年以不变应万变的《财政预算案》就是典型案例。《财政预算案》作为主导“财富再分配”和促进“可持续发展”的重要纲领，理应积极理顺资源、财富、福利的分配关系，以调节市场自身所不能解决的问题；然而，主事官员习惯了“小政府大市场”的自由放任经济，迷信“滴漏效应”、信奉“津贴主义”，对于公共财政的投放多数集中于小恩小惠的派糖措施，并以滚存巨额储备作为政绩，始终未能透过进取的产业政策和合理的分配机制，重构利益格局、推进社会转型。
说破不破：谁限制了“财爷”的作为？
长期失衡的公共财政结构，充分显现特区政府的经济治理失效。历年来，主事官员表面上以“量入为出”作为运用公帑原则，力求收支平衡，但实际上，却因为保守作风而限制了“入”，自我催眠“口袋只有很少钱”，从而局限了“出”，未能发挥财政分配的最大价值和最佳效用。过去五年四度录得帐面上的赤字，就是财政结构失衡的必然结果——
在收入上，当局长期依赖与房地产相关的地价收入作为主要来源，如过去25年每年的印花税和地价收入平均占总收入19%，但地价易受外围环境和楼市起落波动，导致官员经常错判预算而影响财政运用；在开支上，当局把地价收入列为“非经营帐”，拨入“基本工程储备基金”，并不用于恒常公共和社福开支，从而自欺欺人“钱不够用”，不愿作出长远承担地提高“经常性开支”比率，而是年年透过“非经常性开支”进行俗称“派糖”的“一次性补贴”；在储备上，主事官员只懂“守财”不懂“用财”和“生财”，例如尽管截至今年3月31日，作为特区政府“总身家”的外汇基金总帐面资产仍然多达39,789亿元，即使扣除不可随便动用的19,771亿元货币基础之外，还有7,795亿元累积盈余和6,473亿元财政储备，但当局仍然不愿大胆拨用以增加恒常公共投资，而是以“千亿财赤”、“储备大减”为由缩减预算，但零零散散的“灭赤”措施只见“节流”而少见“开源”。
公道点说，这并非“财政司司长”这一职位或“陈茂波”这一个人的问题，而是香港经历必须自给自足的殖民管治而形成的保守心态所致，也和以往习惯累积巨额储备所造成的思维定势相关。然而，作为主理经济发展和财金政策的“第一把手”，“财政司司长”固然有责任带领团队深刻认识当前内外交迫的形势之严峻、重塑经济治理的要求之迫切、改革资本主义的任务之重要；再加上，陈茂波早在2008年至2012年出任立法会会计界议员期间，已对本港发展困局了如指掌，并且多次针对公共财政的合理运用、社会资源的公平分配、经济发展的长远策略等议题发起辩论，建议特区政府检讨税收制度、地价政策、社福服务、财储管理，切勿沦为“墨守成规的守财奴”，他理应更有能力和魄力破除治理迷思。可是，观乎他自2017年出任财政司司长以来的各种举措，又难免令有期望者大失所望。别的不说，单是今年2月出炉、对于香港如何应对百年变局尤为关键的《财政预算案2025/2026》，陈茂波的回答仍是依赖过往“成功”的模式和路径，未有大胆“破局”。
产业迷思：保守主义“心魔”仍在作祟
为了应对“穷得只剩下钱”的“财赤”，陈茂波在《财政预算案2025/2026》打出“开源节流”口号，而“产业”是“开源”的一大关键字，合共出现76次。然而，细看当中涉及创科、金融、贸易、航运、医疗、文创、旅游及教育等等领域的所谓“产业政策”，着实令人疑惑：有关力度、广度和阔度，是否足以推动“产业转型”——这个香港已经提出了15年，但至今仍然未能成功达标的一大命题？“产业转型”是指通过特定的财政措施和产业政策，直接或间接调整产业的结构、规模、组织、技术的过程，令主要生产要素从衰退产业向新兴产业转移。回望过去，香港曾于1940年代经历由“转口贸易经济”变成“出口导向制造业经济”，再于1980年代经历由“制造业经济”变成“转口服务型经济”，但两次转型全都因为内地政治因素和经济条件突变，促使香港被动配合适应变化，后者更养成了目光短、赚快钱的坏习惯，为今天的“制造业空心化”和“房地产炒卖化”埋下伏线。
1970年代，以低端制造业为主的轻工业的GDP占比达到31%，就业人口占比也多达40%。但由1980至2019年间，制造业占比由10.4%锐减至1.03%，服务业则从78%增加至93%，当中多数是低端服务。香港成了国际金融中心，也失去自我发展动力，未能及早开拓多元产业，陷入“低产值，高就业；高产值，低就业”的困局，高端工种的不足和低端就业的膨胀相互交织，收入差距的恶化又不断拉大贫富悬殊的问题。说变不变的症结何在？回归初期，董建华提出迈向高增值的“知识型经济”，但出师未捷，需要政府提供土地和税务优惠的“矽港”计划受到政务官阻挠，转型无疾而终。2008年，曾荫权再次提出结构转型，但政府没有负起主导角色，政策欠缺规划、措施微不足道、执行政出多门，直到2022年，特定产业的产值贡献和就业人数都没有太大改变——四大支柱行业的GDP占比仍然高达56%，就业人数虽由177.54万人（46.9%）减少至145万人（40.5%），但从事非高增值的贸易及物流业人数仍占最大份额；六大优势产业的GDP占比则从7.5%略略增加至9.9%，就业人数只由48.09万人（12.7%）渐增至52.94万人（14.6%）。
“产业政策”的不足，是“产业转型”失败的关键。“产业政策”是根据特定发展目标，对土地、技术、数据、劳动力、产品市场、资本市场等生产要素进行调控，以调整产业结构、组织形式、区域布局等等，从而提高经济增长速度，使得供需结构达致平衡的政策。但在香港，过往学界、业界和政界并不认同产业政策，而是奉行西方新自由主义观点，认定产业政策等同政府干预、希望集中资源维持传统优势、担心产业升级淘汰低端人口——即使近年略有转变，但保护主义“心魔”仍在作祟，政策有如盲头乌蝇欠缺章法。
如创科——当过去五年人工智能（AI）投资占GDP比率位列全球第一的新加坡，已先后制定《人工智能战略2.0》、发表《人工智能系统安全指南》、应用《人工智能模型治理框架》；香港还在“数白榄”地罗列缺乏顶层设计、明确目标和逻辑贯穿的零散项目，包括区区10亿元成立“人工智能研发院”、数亿元设立“新型工业化资助计划”、举办“国际机器人大会”，未知如何培育AI生态突破发展瓶颈。如金融——当中联办副主任祁斌公开建议发布《香港资本市场白皮书》，以针对市场监管、交易成本、公司治理等方面进行改革，从而提升香港资本市场水平至世界一流标准；但陈茂波未有直接回应，而是重申大量“研究”、“探讨”、“计划”巩固国际金融中心的方向，未知如何增加金融产业对实体经济和公共财政的贡献。如教育——当越南都要通过反腐斗争和精简行政部门以增加开支推行15年义务教育大改革；但已就“教育产业化”争拗逾15年导致政策摇摆不定的香港，对此仍然没有明确的价值取向和清晰的政策导向，既未能在“本地优先”和“开放竞争”之间取得更好平衡，也未能将政策思路从“吸引人才为主”转化为“促进经济增长”，而是列举寥寥三段重弹旧调的举措，未知如何弥补香港教育产业发展的战略性缺陷。
基金迷宫：财务伎俩上演“开源”把戏
陈茂波另一最主要的“开源”手段，就是重复重复再重复“左手交右手”的财务伎俩，从6个“种子基金”回拨620亿元至政府帐目。事实上，他任内累计合共回拨7,597亿元基金结余，确实在一定程度上释放了部份公共财政资源。可惜的是，他并没有充分善用有关帐项去改革财政结构、破除利益藩篱、重构政商关系、完善分配机制、扶持新兴产业；而其中一项最“无能”的举措，就是不管经济顺境或逆境、无论财储丰厚或急降，四度拨款合共2,060亿元进行贫富所得划一的“全民派钱”，不但未能精准扶贫，而且导致“富者越富”、深化社会不公——这无疑为他赢得了民粹的掌声，却无助化解深层次矛盾。
另一方面，陈茂波在回拨有关基金的同时，却避谈外界对于56个政府帐外基金的各种质疑：9个“核心基金”——有些基本上没有存在意义，例如为了应对万一政府突然穷到未能透过一般收入支付公务员退休金而设的“公务员退休金储备基金”，但财政司司长为何不愿运用法定权力回拨基金余额至一般收入帐目？5个“营运基金”——这些基金的规模和回报相当有限，截至2022年合共只有286.79亿元，而此前4年间所回拨库房的收入累计也仅9.42亿元，其中“邮政署营运基金”更是连续5年亏损，无法贡献库房，但财政司司长为何没有积极跟进并解决有关问题，而是任由公帑消耗？42个“特定目的基金”——从设立依据、监管标准、到成效指标都相当参差混乱，如“研究基金”结余膨胀至523亿元却未见科研成果转化、如“ 肺尘埃沉着病补偿基金”年报已经滞后足足三年却无人过问，连立法会也只能掌握当中28个基金的数据，但财政司司长为何未能要求全面改革管理？
讽刺的是，陈茂波早在2010年担任立法会议员期间，已经痛批时任财政司司长曾俊华“利用基金堆砌盈余”，而此后的15年内，立法会也不下10次谈及那些政府基金，试图为公众揭开那笔庞大资金的神秘面纱；可是，如今由陈茂波主导的“回拨基金”操作，本质上仍属同一财伎：将房屋储备金、土地基金等“历史遗产”充作短期赤字补丁，却未触动整个基金体系的自主权过大、利益分配固化等根本性问题。若说过去是“藏富于府”，今日则是“拆东补西”——公共财政资源看似释放，但绕来绕去，权力和利益的铁幕依然紧闭。
劫贫济富：弱势群体成“节流”牺牲品
“开源”无果，“节流”才是《财政预算案2025/2026》的真命题，而社会中下层则是首当其冲的牺牲品。按理说，“财赤”难免限制开支，有为政府更加应该精准投放资源，既要加大力度支持产业结构转型，也要帮扶弱势群体免受转型冲击；然而，陈茂波却是“反其道而行之”，借口调整民生补助措施而向基层“开刀”，令他们沦为施政失误的“牺牲品”。细看那些被当成“灭赤”良方而减少了预算的政策，再比较那些本身万众期待但却没有被采纳的建议，确实难怪不少市民心有戚戚焉，衍生当局“欺善怕恶”的负面观感。
早在去年的《财政预算案2024/2025》中，陈茂波已表明由于年度综合赤字料达481亿元，故要采取“财政整合计划”进行节流，包括削减1%经常开支、检视“二元优惠计划”和“公共交通费用补贴计划”等等。至今年预算案发表之前，他又预告财赤数额远超估算，所以有必要加大“财政整合计划”力度——霎时间，整个治港阶层对于“财政预算案”的讨论都只集中于被普罗大众视为“德政”、每年涉款约40亿元的长者乘车补助，例如身兼行政会议成员和立法会议员的自由党党魁张宇人便将其标签为公共财政的“无底深渊”，完全无视有关计划能够鼓励长者出行、丰富社交生活、促进身心健康的正面作用，更凸显那些作为既得利益集团“代言人”的权贵对于公共财政的黔驴技穷和不辨菽麦。
结果，长者和基层的乘车补助都不免被削减，而为减轻家长教育开支负担的“学生津贴”更被取消；但是，呼声甚高的“公仆减薪”则只变成有限度的“冻薪”——因为公务员每年享有两次“增薪”机会：一是根据私人市场薪酬趋势调查进行的薪酬调整，去年涉款近90亿元，本年度将会冻结；二是俗称“跳point”、按公务员所属职级的薪级表加薪，直至顶薪为止，不受冻薪影响，仍需增拨23亿元。另外，公务员非实报实销现金津贴和逾时工作津贴开支也增加至50亿元。各界都质疑，公务员未有与人民群众共度时艰。这种“劫贫济富”的理财逻辑，与陈茂波早年倡议“善用公帑帮扶弱势”形成相当刺眼的反差。
改革何在：“自我感觉良好”不会变得更好
《财政预算案2025/2026》发表后，中文大学香港亚太研究所公布政府最新民望，多达43.7%受访者不满当局表现，较上次调查大升16个百分点，也是现届政府上任以来新高；另只有13.5%受访者满意政府表现，是现届政府任内最低；而特首及3名司长民望同告下跌，其中陈茂波评分最低，大跌逾10分至38.4分，是他今届任期内的最低评分。吊诡的是，这样一份不得民心的《财政预算案》，竟于上周三（4月30日）在立法会获得大多数议员举手赞成通过，只有“香港新方向”张欣宇和香港律师会前会长何君尧投下弃权票；张欣宇对此表示，他并非全盘否定预算案，而是诚实地反映他在社区所看、所感、所思。
这个反差极大的结果，或多或少折射出治港群体和普罗大众之间，对于如何改革公共财政以突破发展困局的“平行时空”，也更加考验主事官员的能力和魄力——是简单归咎市民太悲观？是粗暴推诿资讯被误导？还是虚心聆听意见、深刻检讨不足、全面改革对于经济治理的思维模式和制度建设，不断建构一套更能促进“长期繁荣稳定”的发展目标、更能实践“公平正义”的社会价值、更能彰显“一国两制”的制度优越的“香港特色资本主义”？——当世界政经格局出现“东升西降”的巨大变化，香港应该怎样摒弃西方那种以资本为中心、两极分化、物质主义膨胀的资本主义制度陋习？又该怎样吸收国家成功跨越中等收入陷阱、推动新兴经济、化解发展瓶颈的社会主义政治经济学的实践以解决自身问题？还该怎样善用本身就和国际对接的规则优势，助力国家建立公平公正、多元共治、包容有序的国际经济新秩序？——当中美博弈持续升温、美元崩盘风险走高、人民币可能成为新旗帜，而自1983年实施“7.8港元兑1美元”联系汇率制度的香港，有没有与美元脱钩并与其他货币挂钩的打算？又可以怎样利用人民币离岸中心的优势，抵御资本流动的巨大冲击，协力抗欺人太甚的美国美元霸权，把人民币推上国际化舞台的全新高度？
陈茂波以“湖水蓝”作为《财政预算案2025/2026》的封面颜色，寄望香港“破浪前行”。然而，真正的“湖水蓝”，不应只是“自我感觉良好”的心理安慰，更应该让市民看到特区政府敢于破除利益固化藩篱、带领香港自我革命找回自身座标的决绝勇气。