再工业化 ‧ 一 | 正视“再工业化”错误 带领“香港制造”重生
特区政府总爱参考国际经验，推出一些看似“高大上”的方针，却忽略香港实际情况，执行起来更是杂乱无章，例如2016年度《施政报告》提出的“再工业化”，便是典型的失败例子。香港工厂自上世纪八十年代开始北移，如今只剩下食品、饮品、烟草、电子设备及化学制品等少量轻工制造业活动，生产总值和劳动人口占全港比例也分别减少至1%和2%；然而，当局一方面高呼“再工业化”，另一方面却从没全面检视传统工业的升级困难和发展困局，根本无法透过通盘而精准的产业政策协助他们激活甚至新增产能，结果令“香港制造”买少见少。沉迷昔日辉煌，无助今日解难，只有正视“再工业化”的错误，才能带领“香港制造”重生。
契机与危机
去年中美贸易战打得激烈，香港因政治问题备受牵连，特朗普政府先是宣布取消香港独立关税待遇，后又要求“香港制造”的输美商品改用“中国制造”，否则不得入境；一时间，人们纷纷担心美国对港产商品的打压或会重创香港经济—殊不知，其实“香港制造”早已式微，而这块“金漆招牌”数十年来的转变和更迭，正好见证本土轻工业的由盛转衰。
一个显而易见的例子是，新冠肺炎疫情之初，全球口罩紧缺，长期依赖外来供应的香港更是“一罩难求”，大家这才惊觉，市场货品看似应有尽有的香港，制造业已经衰退到连口罩生产线都没有。即使当时有商家马上投资设厂，但也要到两波疫情过后的6、7月，即全球口罩供应回稳的时候，才有港产口罩面世；反观台湾，由于工厂设备俱全，加上政府承诺包销，其口罩制造不但能够满足当地需求，甚至可以出口至世界各地。
不少人顺势提倡，新冠疫情阻断各地资源流通反而有利“香港制造”重生，甚至可加速“再工业化”，但现实真的如此吗？无可否认，在制造业仍然稳固的国家和地区，尤其是天然资源丰富且人力成本较低的内地，的确有赖制造业的强力支撑得以乘风破浪，能在全球经济衰退的情况下，去年仍造就2.3%的经济增长。其中一个关键是，受疫情影响，印度及东南亚等国纷纷陷入停产，而早已成功防控的内地很快便重启生产，抢占“替代出口”商机，例如去年11月，内地塑料制品、化妆洗护用品、医用器材药品的增长达到六成或以上。
制造业无疑是疫下经济的主要推手，但“香港制造”早就不再辉煌。天然资源缺乏、人力成本高昂不说，大部份厂房和设备也于上世纪八十年代北移，且过去二十年未有加大投资提升产品研发和制造能力，相比内地的创新和制造优势，明显存在差距—内地早年积极推动“智能制造”，着重提升生产环节与创新科技的深度融合，利用物联网、大数据、云计算、人工智能等极速提升生产效率，大幅节省人力和时间成本，但香港什么都没有。
政府统计处数据也显示，在2013至2019年间，本地生产企业数量已由9,358间急跌至7,251间，相关就业人数也由逾10万人减少至8.8万人，仅占香港总就业人口的2.3%（表一）；另外，制造业近年长期只占本地产值的1.1%，以2020年为例，有别于内地借助“替代出口”提振生产，香港价值3.5万亿元的出口总额当中，“香港制造”产品不升反跌，只有421亿元（表二）。
香港大学经济及工商管理学院经济学教授邓希炜早前接受《香港01》专访时形容，“香港制造”困难重重，问题在于特区政府向来都不重视工业发展，而是依赖金融和保险等高端服务业为香港创造本地生产总值，而以制造业为主的工业则持续萎缩，难以抓紧发展机会。
不过，特区政府或会反驳指，当局非常重视香港工业发展，例如现任全国政协副主席梁振英在担任特首付间，已于2016年度《施政报告》中把“再工业化”列入施政重点，想借此推动全新经济增长。然而，这听起来相当响亮的“口号”，多年来似乎未能成功转化为有效的“政策”，“香港制造”更是买少见少，整个产业可谓岌岌可危。这当中到底出了什么问题？是政策本身的方针出错，从根本忽视香港实际情况，还是具体措施乏力不济，才会和施政目标渐行渐远？这一些，还得由香港工业化的开始说起。
崛起与衰落
很多人一看到历史就兴趣缺缺，但若要探究香港产业发展问题，还得回到历史中去，才能知道它们何以形成、又将何去何从。众所周知，香港被大英帝国殖民的头一百年间，经济活动以转口贸易为主。直到上世纪四十年代后期，由于内地战乱连连，华南商人带同大量资金、机械设备及熟手技工来港，为香港创造发展食品、纺织、成衣、胶鞋、玩具、金属加工、电子零件、船舶维修及建造等工业化条件；加上后来朝鲜战争爆发导致西方对华实施禁运，重创香港依靠内地的转口贸易，令转口服务型经济不得不改变成为出口制造型经济。
那是香港产业发展进程当中第一次大型转型，而港英政府基本上没有什么角色，只是顺势而为。香港本身市场细小，又缺乏天然资源，实在不利工业发展，但当有了资本的增加、技术的提升和劳动力的密集，就能突破原有发展局限。在1950至1960年之间，制造业一跃成为本地经济支撑，对本地生产总值占比也由10%激增至25%，而香港出口总值当中，转口和港产商品的比例更由七比三变成三比七；到1970年，制造业的本地产值占比达到31%，劳动人口比例也由二十年前的15%飙升至接近40%，香港亦以“价廉物美”、“品质可靠”的“香港制造”享誉中外，当中又以纺织、制衣、电子、塑胶四个行业作为龙头。
不过，这套突围之道，正正成为日后发展的隐患。从制造业的企业结构来看，规模介乎1至49人的小型企业一直稳占压倒性优势，例如在1951至1978年间，其工厂数量和劳动人口对全港占比由80%和26%，增加至92%和41%。当企业规模较小，生产自然容易调整，能够迅速适应国际市场需求，改变产品品种和规格型号，但这也导致“香港制造”持续陷入资金不足和技术有限的困局，难以研发甚至生产更加高端的商品。
于是，当以低端制造业为主的轻工业迅速带动香港经济腾飞，导致土地和劳动力成本急剧上涨，内地“正好”自1978年实施“改革开放”，成功透过低廉的制作原料、土地租金、人力资源等营运成本，吸引大量港商北上设厂，形成“前店后厂”的模式，既推动了珠三角地区的工业化，也在很大程度上解决了原有的资金紧绌。可惜，由于习惯使然，即使有了资金，港商们也没有加大投资着力提升技术和能力，而是继续维持制造低端商品。
可以说，这无可避免导致本地制造产业的“空心化”，也促成了香港的第二次大型经济结构转型，令香港由出口制造型经济返回以转口贸易和出口服务为主的服务型经济。当时香港工业渐走下坡，中央政府为了维持香港经济繁荣以求平稳过渡，容许大量中资企业来港举债，成功刺激以内需为主的服务业发展，当中以房地产炒卖和股票交易最为兴盛，而港商们也把内地制造的巨额盈利投入相关市场，不断在极短时间之内获取极大回报，却不投资生产。
正如著名区域经济专家Michael J.Enright在1997年出版的《香港优势》一书所言：“香港从一个转口港变成一个制造业中心，再变成一个服务于制造业活动的后援部队，就是中国经济的对外封闭和对外开放所促成的。”无可否认，香港也因而成为了国际贸易中心、国际航运中心、国际金融中心等各类“国际中心”—不过，就像香港制造厂商的“习惯使然”一样，由于上述两次产业结构转型全是基于外部因素推动和刺激下自动调节的结果，这也直接导致香港产业的最大缺陷—渐渐失去自我发展的动力，只能不断固化原有单一产业结构。
最直接的影响是，香港陷入“低产值，高就业；高产值，低就业”的困局，高端工种的不足和低端就业的膨胀相互交织，收入差距的恶化又不断拉大贫富悬殊差距，导致向上流动越发停滞，港人再也不能像制造业的“黄金时代”那样，开开工厂就可以获取可观的资金回报。
垂死与重生
直到1997年金融风暴和2008年金融海啸过后，特区政府才开始带领社会讨论—应该如何进行第三次产业结构转型，又应该怎样迈向高增值的知识型经济？只是，相对于“解决问题”，那些零星讨论更像是“做做样子”，因为自2009年时任特首曾荫权在《施政报告》提出致力巩固四大支柱行业（金融、旅游、贸易及物流、工商专业）和发展六大优势产业（文创、医疗、教育、创科、检测及认证、环保）以推动香港经济及产业转型之后，根据截至2018年的统计，四大支柱产值贡献仍然占约60%，但六大优势产业则只有一成多而已—换言之，传统产业仍然屹立不倒，而新兴产业迟迟未有起色，遑论什么结构转型。
《香港01》早已不厌其烦地指出，香港产业多元发展之难，症结在于产业政策欠缺规划蓝图、具体措施力度不足、实际执行政出多门。例如，所谓“产业政策”，是指政府对土地、技术、劳动力、产品市场及资本市场等进行调控，实施诸如关税、补贴、税务优惠、研发补助、政府采购、设立工业区、特许经营权等等有序、连贯而全面的政策，以辅助特定产业发展，达致经济结构转型；不过，在特区政府眼中，好像推出一些小修小补的计划就已足够。
更致命的是，政府扬言推动某项产业发展时，根本未有全面检视有关经济活动在港实况，而是盲抄外国口号，推出一些看似“高大上”的方针，2016年的“再工业化”便是典型例子。
这四个字本身已经相当含糊。香港目前只有食品、饮品、烟草、电子设备及化学制品等少量轻工制造业活动，当政府高呼“再工业化”，难免会让业界以为政府将会透过各种政策令那些昔日一度辉煌的工业种类再次发光发热，然而，实际上，那些传统工业并非政府主要支援项目。
香港城市大学香港持续发展研究中心去年初发表的《第15号意见书：香港再工业化需要更清晰定位》指出，传统工业界别本来对“再工业化”充满期待。例如香港中华厂商联合会曾于2016年提出，鉴于“食品、饮品及烟草制造”是香港轻工制造业龙头，港府应该仿傚韩国建立食品产业园，进一步塑造“香港制造”的地域品牌形象，从而加强竞争力。
不过，政府推动的所谓“再工业化”政策，根本没有倾向传统工业，而是着力投资高端制造业。当局主要透过三大措施作出支援：一是由政府及其指派机构直接拨款资助，二是由科技园牵头向企业提供较低廉厂房用地及支援服务，三是透过拨款予香港应用科技研究院等公营机构协助企业提升效率。根据城大研究团队的统计，截至2019年10月，“电器、电子及光学制品”在制造业当中只占3.9%份额的，但“电气及电子”相关产业却获31.56%的最大份额拨款，而占制造业逾三成份额的“食品、饮品及烟草制造”，拨款却少到难以列出（表三及表四）。
可以说，所谓的“再工业化”其实并非“再工业化”，而是拓展新兴产业。直到2019年《施政报告》，现任特首林郑月娥才推出协助传统工业升级甚至转型的少量措施。这也难怪相关业界和研究机构纷纷要求政府厘清政策方针，切勿再以“再工业化”扰乱视听，而应该精准定义香港的“制造升级”，再加以通盘的政策，协助传统工业转型和新兴工业发展。
再工业化与制造升级
邓希炜认为，发展现代工业的意义，不再是单纯依赖工厂生产来为社会提供大量就业职位，相反，是藉发展工业重建香港的产业链，借此带动科研、加工、产品设计及市场调查等上、中、下游的行业发展，创造大量职位，从而产生向上流动的机会。香港工业总会主席叶中贤和生产力促进局总裁毕坚文亦不约而同地指出，香港在科研基础、知识产权、物流和关税上，仍有优势发展诸如电子业、生物医学等高增值的制造业，特别适合从事产品研发。
叶中贤表示，部份机械设备因牵涉技术出口限制的原因而难以进入内地，当中包括众多高端电子零件，香港在这方面便可以发挥“物流中心”的角色，将不同地方生产的零部件运来香港加工、组装再出口，又可以规避进出内地的物流运输和清关成本。不过，他也强调，“并非所有制造业都适合香港”，而香港更似是国际生产线的“协调中心”，一方面把劳动密集的生产线搬至人力资源、土地资源成本较低的内地或东南亚一带，另一方面将对科研基础、知识产权要求较高的研发和自动化生产环节留在香港，这种发展模式更有利于未来的工业发展布局。
不过，如果香港仍然无法突破当下的创科困局，说再多“制造升级”，恐怕也是徒然。因为即使香港的高等院校有稳健的科研基础，并不代表技术能够顺利“落地”变成商品。事实上，政府早在2016年先后推出创新及科技支援计划、院校中游研发计划、大学与产业合作计划、小型企业研究资助计划、企业支援计划、科技券等四十多项资助基金，尝试推动香港的科研发展，同时推动科研成果“落地”；截至去年10月31日，创新科技署更已批出16万个项目，共批出总值219亿元的资助资金—但现实是，“产学研”成果相当有限。
叶中贤分析，科研难以“商品化”的原因，在于香港高等学院大部份由政府全资，缺乏企业赞助和参与研究，教授只需要专心科学研究，亦没有搭建科研和企业沟通的桥梁，以致成果往往受困于“象牙塔”，难以推出市场。另外，大学主要从创新及科技基金及研究资助局获得资助，尽管近年政府大力推动创科发展，但资助的申请程序繁复、审批时间长，而且审批标准离地，令研究者难以通过审批，导致众多极具发展潜力的科研成果未能落地生根。
毕坚文则指，由于香港地方小、人工高，局方需要专门研发适合香港特色的生产线。他也承认，政府资助不易申请，因为涉及公帑，必须谨慎处理，而当局亦正在努力循“中小企资援组”向中小企提供一对一的免费咨询服务，审视他们的经营和生产模式，协助他们配对合适的政府资助计划方案，并教导他们填表的“攻略”，申请符合他们发展的基金。据他所知，计划推出至今，业界都有很好的反馈。
在申请基金以外，其实发展高端产业最大的问题在于缺乏方向，没有一个长远的发展计划，不断审视、跟进产业政策进度。邓希炜指出，在很多地方，一般需要五年时间，产业才能有一定程度的发展，故新加坡每五年会检讨一次产业政策，并提出新的政策，但香港却没有“五年计划”，导致创科人才和成果流失，每每“为他人做嫁衣”。
除此以外，邓希炜认为香港产业发展过程中出现断层，有能力、有经验的厂家不是外流，就是转往其他行业，新一代更不愿接手继承工厂，令工厂年年减少。
叶中贤亦指出，最大的问题在于“有科研人才，但没技术人才；有专业教育，但没有职业教育。”无论是学生还是家长，每个人都被灌输了要入知名大学、做专业人士、进投资公司做金融才俊，但社会能容纳的职位有限，他们不理解其他的行业出路，亦对现代工业存在误解，以为工业等同“污糟邋遢”、“冇冷气”、“油屎”，而实际上，现代工业其实是用电脑、物联网、大数据协作的自动化生产。
毕坚文也说，香港二十多年没做工业，人才早已流失，短期来看亦难有大量人才入行，因此，我们需要外国的技术，譬如生产力促进局与德国弗劳恩霍夫生产技术研究所（Fraunhofer IPT）合作，在香港成立的INC科创中心（INC Invention Centre，The Hatch），帮助企业加快采用创新工业技术，促进数码制造发展，培训更多人才。
上文节录自第256期《香港01》周报（2021年3月15日）《纠正“再工业化”偏差 带领“香港制造”重生》。如欲阅读全文请试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。