财政预算案2021｜香港很富裕，市民很贫穷——拆解公共财政的迷思
在香港，常有很多错觉，令大家分不清真伪。例如，特区政府好像很穷，穷得只剩下8,000亿元储备，所以预告来年财政预算和公共开支将会审慎而为；然而，放眼世界，拥有8,000亿元储备的经济体寥寥可数，所以，港府不但一点都不穷，而且富可敌国，更别说它其实存在庞大的举债空间和投资空间。又如，香港经济好像很发达，人均本地生产总值达到38万元，远超日本、德国、法国等先进经济体；可是，港人每年收入中位数只有不足23万元，而且过去二十年增幅完全追不上住宅和用膳开支费用的增长，所以，香港人其实很穷，穷到只能苦苦生存，根本谈不上生活。问题是，港府的富裕，明明有赖每一位香港市民的贡献，为何当局却未能透过公共财政的合理运用，令我们共享这份繁荣？
说量入为出，存巨额盈余
“公共财政”意指政府透过收入和开支的管理，一方面实现当局经济目标，另一方面提供公共物品服务。理论上，政府可以借着良好的“公共财政”主导资源、财富、福利的分配关系，从而调节市场自身不能解决的某些问题，例如经济不发展、收入不平等、社会不稳定；但在香港，由于我们习惯了市场的“放任自由”，导致港府的“公共财政”方针相当被动和保守，不时被诟病该积极开拓的收入不开拓、该大胆花费的开支不花费、该大举投资的储备不投资。
“政府从来都是‘量入为出’，但实际上根本不止是‘量入为出’，因为收入总比开支多出很多，所以有很多盈余。对于政府来说，如果这是‘行之有效’，他们就会尽量维持，大家习惯‘If it ain't broke, don't fix it’，它也没有想到有哪些方面特别需要用钱。”香港大学经济及工商管理学院（下称“经管学院”）副教授赵耀华日前与《香港01》对话，以此形容港府的理财原则和经济逻辑。
不久前，他和谢国生及程腾欢等两位港大经济学者，在港大经管学院上月发布的《香港经济政策绿皮书2021》中合撰《香港的财政》一文，从收入组合、开支运用、盈余管理等三方面剖析特区政府的公共财政概况。当中提到，特区政府常有盈余、少有赤字，令财政储备不断累积，至2019年1月更达到1.2万亿元的历史高位，最低也不过2003年非典型肺炎（SARS，俗称“沙士”）过后的2,340亿元——这难免衍生连串问题：财政储备有否妥善运用？财政政策应否进行改革？
拥巨额储备，为何仍喊穷？
事实上，这正是社会常年讨论但又难以厘清的问题。例如特首林郑月娥和财政司司长陈茂波去年已经不厌其烦地指出，由于近年政府经常开支迅速增加，加上反修例风波及新冠肺炎疫情的双重打击，导致政府收入大幅减少，去年录得破纪录的财政赤字，令财政储备由去年3月的1.1万亿元减少三成，至今只剩下8,000多亿元，相等于13个月政府开支，借此预告来年财政预算和公共开支将会审慎而为。
不过，港府真的这么“穷”吗？若要解答有关问题，首先要回答的是，特区政府实际上究竟有多少资产？其次，有关资产当中的可动用部份，又是否只能来自财政储备？第三，财政储备究竟要累积至多少个月的政府开支才算足够？
每个财政年度当中收入和开支的差额，就是财政赤字或财政盈余，而政府会把该年度的盈余拨入“财政储备”当中的“政府一般收入账目”，交由“外汇基金”集中投资和管理。在1999/20至2019/20年的二十年间，除了2000/01年度往后四年，以及2019/20年度曾录得赤字之外，其余十五年每年盈余占本地生产总值的平均比率为2.9%，可见财政储备相当可观。
理财新哲学，还是旧原则？
值得一提的是，除了“政府一般收入账目”，“财政储备”当中另外还有八个账项，由不同指定来源和用途的基金组成，例如占最大份额的“基本工程储备基金”，来自卖地和补地价等收入，主要用于投资基建和工务工程。财政储备、货币基础、外汇基金累计盈余（按外汇基金投资组合在对上六年的平均收入计算回报率）、其他基金及法定组织存款，以及其他负债账项这五大部份，则构成整个外汇基金资产，也就是特区政府的全部“身家”——例如截至2020年1月31日，外汇基金总资产已经达到45,008亿元。
按理说，除了20,980亿元的货币基础着实不能随意动用之外，其他账项并非完全没有调整空间，例如特区政府曾于2015年透过“行政途径”在“财政储备”当中设立“未来基金”，并以2,197亿元的“土地基金”结余作为首笔资金，并容许港府向“未来基金”作恒常注资，借此令财政储备获得更高投资回报，以应对长远财政负担，后来又在“未来基金”当中拨出一成设立独立运作的“香港增长组合”，想更积极争取投资回报；不过，每有声音要求港府灵活调拨财政资源，当局往往都会搬出落后时代的法定条文和自我想像的财政铁律，例如像唐三藏念经似的重复“《基本法》第107条规定特区政府的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应”云云。
但赵耀华认为，“解读《基本法》不宜墨守成规，因为要应对前所未有的新冠疫情，即使财政赤字维持数年也无可厚非。”更何况港府本来就有巨额储备。有趣的是，所谓的法定条文和财政铁律，其实也不过是港府“呼之则来，挥之则去”的借口而已，当它想花钱的时候，就会自诩一套“理财新哲学”，当它不敢花钱的时候，又会说那些原则必须遵守，但那些所谓“原则”可能根本没有明文规定，甚至没有经济逻辑可言。
守财紧箍咒，落后大时代
《香港01》曾经撰写《派钱、派糖的关键 还看三大“迷之数字”》的深度报道，拆解捆绑港府“怎样花钱”的“紧箍咒”。首先，港府基于《基本法》第107条，衍生“公共开支不得超过本地生产总值20%”之说，而最初这源自上世纪八十年代财政司夏鼎基，到2002/03年度再获时任财政司司长梁锦松确认，至2011年时任立法会会计界议员陈茂波曾经提出并推动通过研究放宽有关限制的无约束力议案，但至今仍然未有大突破；必须指出的是，参考美国智库传统基金会《经济自由度指数报告2019》，全球首20名最自由经济体中，只有香港（17.9%）、新加坡（17.6%）及台湾（17.7%）的政府开支占比少于20%，可见世界各地早已因应不同社经背景、社会脉络、财政状况等等增加开支，但港府却作茧自缚。
其次，港府经常强调财政储备必须维持至少15个月政府开支，有关理据同样备受挑战—早于1998/99年度《财政预算案》中，时任财政司司长曾荫权已提出，为应付日常运作和应急需要，当局分别预留3个月及12个月开支的公帑数额作为财政储备，而针对金融需要，则采用M1定义的港元货币供应作为储备的基准，并增减幅度为M1货币供应量的25%，以保持汇率稳定；不过，他也强调，应按经济状况调整增减储备幅度，如果储备充裕，理应增加社会投资，可见有关储备水平其实存在弹性和改动空间，并非当下这个一成不变的规矩。
第三，新冠肺炎疫情爆发之前，特区政府一般认为，根据“国际认可接受的财政赤字审慎水平”，每年财政赤字不可以超过本地生产总值3%；不过，这个所谓“国际标准”，只是源于12个欧洲国家于1992年签订《马城条约》时的“赤字平均值”，而没有任何经济理论或数据支持，更不是不能逾越的“财政百分比”。事实上，尽管欧盟在1997年通过的《稳定与增长公约》仍然以追求预算平衡或有盈余为目标，并且重申3%的财政赤字红线，但至2004年，德国和法国等已连续三年超过红线，该公约也放宽了要求超标国家返回3%之内的时限至五年。可笑的是，特区政府却被那套毫不科学的思维绑住了近三十年来对财政可持续性的想像。
官员做得好，只是执行好
赵耀华曾于十二年前撰写《独家专访亚当斯密》一文，巧妙地呈现香港这个自由主义信徒对历史和学术的荒谬认识，但在今天的他看来，特区政府过于保守的公共财政思维，并非意识形态的问题，“因为对于特区官员来说，他们未必因为相信市场所以什么都不做，而是管治能力出了问题。殖民时期，政策毋需公务员自己制订，而回归以来，特区政府多年来都没能让大家看见他们拥有很强的政策制订能力，所以这和香港是资本主义还是社会主义没有太大关系。”
他又提到，那些有份制订政策的政治精英，例如行政会议成员，只是不同界别的精英，但多年来的训练从不要求他们以发展香港作为首要任务；至于政府官员，“所谓做得好也不过是将一些旧有章则执行得好，这和他们本身的信念究竟是什么，也许没有太大关系。”
然而，真的没有关系吗？如果他们一开始就能养成积极作为、服务人民、建设香港的价值信念，能够秉持应花则花、公平正义、精准扶贫的分配原则，例如敢于透过“一次分配”保障劳工阶级能够根据合理原则按劳获酬，又积极透过“二次分配”建立财富转移结构，大胆改革累进税制以调节巨富阶层收益，再调拨房屋、医疗、教育、交通、全民退保等资源减轻市民负担、提升生活品质，那么，即使港府账面上不再是“巨富”，但大家会否过得开心些？
谁人最缺钱，政府听得见？
事实上，这套“守财奴”般的“审慎理财”传统，正正源自港英政府的殖民管理策略。当年大英帝国幅员广阔，要求各地殖民政府严格控制开支，致力做到公共财政的“自给自足”和“平衡预算”，以免加重伦敦政府的财政负担，香港作为最重要殖民地之一，自然建立审慎理财的传统，当中包括多项原则——力求实现平衡预算、保持足够财政储备、极力避免公共债务、避免用尽拨款开支、保守预测财政收入、内部强调节约文化、杜绝预算加码要求、力求避免中央规划、财爷平均在位十年以保政策稳定。
直到回归之后，从宪制架构上看，可以说，《基本法》几近完全延续港英时期的公共财政管理框架，只是《财政预算案》的制订过程出现较大变化，基本上由各个政策局自行拟定预算，而非由财政司司长全权主导。
“政府的确需要加强帮助基层，但很多时候，能够直接问政府要钱的，往往不是最穷的、最有需要的那群。”赵耀华说，他不会形容是有什么既得利益枷锁绑住政府，但相信政府的确需要依靠商界及工会等各种团体，例如西方有个所谓“规则俘虏理论”，意指政府被某些利益集团操控，很多时候政客或政府都会被他们说服，也就难以顾及其他阶层。
具发债潜力，惜只看当下
的确，该为基层花钱时，港府总是一副左右为难的样子，而该征收富人税项的时候，政府同样举棋不定。于是，政府一方面自我催眠地以为口袋里面只有很少钱，所以不敢大刀阔斧花钱；另一方面又不敢检讨税制、拓阔税基、推动累进税，以增加政府财政收入，到头来只能依赖地价收入作为政府收入的主要来源，例如在2014/15至2018/19年度这五年期间，平均每年地价收入占政府收入来源逾19%，比同样面对土地问题的新加坡政府的几个百分比高得多。
《香港01》早已提倡，港府应该进行税务改革，例如鉴于金融市场交投活跃，可以透过增加股票交易印花税、设置股息税、设置股票资产增值税等三大方法，增加金融产业对本地财政收入的实质贡献。赵耀华认同政府应以破格思维制订财政策略，而税务改革将是可行的“开源”方案，但具体措施就有待社会讨论。另一种常见的政府收入来源是政府发行债券；不过，尽管特区政府经常声言发展香港债券市场，但相对其他收入而言，香港的公债收入可谓微不足道——参考国际货币基金组织（IMF）和世界银行的数据，截至2017年，特区政府的债务对本地生产总值比例只有6.98%，但美国是88.81%、英国也有86.10%、新加坡则高达110.65%，而同期的人均财政储备数据则显示，香港有5.8万美元，高于新加坡的5.2万美元、英国的2,300美元、美国的1,388美元，通通可见港府极具发债潜力。
“如果有需要，例如收地、填海，当然都可以举债。世界各国政府大多欠债，只有香港没有，这真是一个迷思——因为看不见市民的需要，就觉得没有花钱的必要，更加没有借钱来花的需要。”赵耀华慨叹，良好的公共财政绝对不可能只是着眼于当下，而事实上，香港前景早已困难重重，既需要财政稳健维持国际竞争力，又需要大量财政资源推动金融、商贸、物流、专业服务等向高增值方向发展，同时发展创新和科技产业，否则未来堪忧。
不过，发展归发展，如果港府仍然未能透过公共财政的合理运用，令每一个香港市民共享这个繁荣成果，那么香港再怎么发展其实也是徒劳。
上文刊载于第252期《香港01》周报（2021年2月8日）《香港很富裕，市民很贫穷——拆解公共财政的迷思》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊， 浏览更多深度报道。