【施政报告】服务长期不足 服务券加码也只是“有券无处用”
前文提及，特首林郑月娥不只一次表示，将于周三出炉的《施政报告》不会推出太多公共财政措施，预告政府不会大幅度加强福利保障，较大可能是继续为服务券事业“添砖加瓦”，倚赖市场机制来提供基本需要。如今各类服务券已充斥香港人生活的各方各面：教育上的学前教育学券（下称“幼稚园学券”）及自资学士学券（下称“自资学券”，医疗上的“医疗券”，安老层面的“社区券”和长者院舍住宿照顾服务券（下称“院舍券”），可谓五花八门。然而，服务券的成效却不太好。
承接上文：【施政报告】服务券水土不服 远未达“钱跟人走”预期效果
不懂选择 钱跟人走不通
服务券模式成败的另一个关键是，服务内容是否适合自由选择，或者使用对象能否进行有效选择。这正是社区券和医疗券的推行须反思的地方。
2013年推出的社区券，把资助放到合资格长者手上，让有需要的长者可持券于认可的服务单位选择合适的社区照顾服务。然而，当使用者均为中度或严重缺损的长者时，则会导致他们因行动不便或接收资讯的能力有限，难以选择适切服务。
护理或家居照顾服务有别于一般商品，关系的建立及服务人员对服务使用者的了解，均显得非常重要。个别人士如脑退化症、自闭症患者，需要时间适应服务，建立稳定关系的成本相当高，非如买菜可以一时三刻就满载而归。比较起来，政府资助社区照顾服务是直接把资源投放到社会福利机构，由其直接向经评估为合资格的长者或残疾人士提供日间护理或家居照顾服务。不同机构的服务标准、内容大致相同，服务使用者也基本上只须根据自己的居住地点，选择邻近的服务单位，效果明显更好。
2009年推出的长者医疗券之所以走偏，也与使用者的选择能力有很大的关系。其原意是希望以“钱跟人走”的形式，一方面让长者自行选择合适的私营医疗服务，一方面鼓励他们选择基层医疗服务作预防性护理和验身服务，借以减轻公营医疗体系负担。然而，医疗券虽然使用率高，却主要用于治疗偶发性疾病或者购买补品、眼镜等。在2016年，只有11%的医疗券交易属于健康检查、健康评估等预防护理。这显然并不符合医疗券扭转“重治疗、轻预防”观念的目的。而在达到公私营医疗分流的目标中，香港中文大学有研究发现，医疗券推出十年中，病人使用公立医院的比例不跌反升，由73%升至78%。
虽然食物及卫生局亡羊补牢，于2019年规定医疗券支付视光师服务的金额，上限为每两年2,000元，但显然这种头痛医头、脚痛医脚的做法并不足以解决医疗券推行中的问题。坊间和业界的改善意见，多集中于如何提高长者的选择能力，如提供更多的讲解、让长者了解服务等。或者通过券的分类、分级，让长者在选择时，更清晰明了。比如有人提议设定“慢性病券”、“疫苗券”等有特定用途的医疗券；亦有人提议以“比例制”的形式，将医疗券分为医疗、辅助医疗服务产品、预防护理三大类，设定不同的金额。不管是哪种方式，都在于增强使用者的选择能力，避免让“钱跟人走”的医疗券迷了路。
服务紧缺 难以为无米炊
除了服务质量的差距和服务使用者选择能力的不足外，服务本身的供应不足，亦是服务券不能发挥作用的因素之一。
社区券的例子就很好地说明了这一窘境。由于香港社区服务市场发展迟缓，相关服务短缺，不少提供长者社区照顾服务的营办机构均反映，社区照顾券存在“有券无服务”的情况。比如由于物理治疗师短缺，不少社区照顾团队只能聘请一名物理治疗师，又或需要几个服务团队共用一名物理治疗师。专业护理服务人手短缺，服务供应弹性已大受限制，前线照顾员的不足则令情况更形恶劣。根据社联2013年进行的长者护理行业调查，个人照顾工作员及家务助理这两个工种均出现每年超过两成的严重人才流失，2017年的政府调查更显示，资助机构的个人照顾工作者空缺率达18%。
面对人手不足，亦有使用者难以得到个别化服务的情况。因此，纵然政府一再为社区照顾券加码，由2000张增至5000张，再到6000张，仍然不能弥补服务本身的不足。机构设备不全，长者每每在中心白坐，甚至被拒提供服务，种种困境难以突破，更无从发挥“钱跟人走”的优势。因此，社区券第一阶段有1.2万人获派券，曾使用或未使用但离开计划人数未及7000人，反响并不热烈。
同样，医疗券事与愿违，除了滥用严重之外，另一个原因是各区长者健康中心提供的身体检查名额太少，即使最短的轮候时间亦长约一年，甚至可长达三年之久。长者即使愿意将券用在预防性医疗上，也一位难求。而私营机构身体检查所需花费又往往超过医疗券本身价值，使得医疗券在预防性医疗上有如鸡肋。
钱跟人走 不知走去何处
以上问题，揭示的是香港政府虽青睐“钱跟人走”的服务券模式，却忽略了这一模式最重要的后续问题，即走去何处？此届政府在新一年的施政中，是否能意识到单纯为服务券加码会出现什么问题？
当全日制学券的兑换额与半日制相同时，经济压力让基层家庭即使手握学券也只能和全日制幼稚园失诸交臂。当津助院舍服务质素与甲一级院舍差别拉大，即使“钱跟人走”，人们仍会一窝蜂地去轮候质素较优的津助院舍。当弱势群体拥有所谓选择权，却没有相应的选择能力时，就很容易出现医疗券的滥用。当服务本身供应不足，那么就会陷入社区券有钱无处花的境地。
这些揭示出，服务券的“钱跟人走”理念虽好，但有一定的前设条件，即社会或政府已经具备或规划出一个充足、有效的多元市场。也就是说，服务券需要在这样的一个市场环境中去激发竞争力，达到生产、分配效益，而不是单靠政府提供服务券去建立这样的市场。
可惜的是，港府却错把服务券当成万灵药，不断为服务券加码，却没有切实制订教育、安老、医疗体系的长远规划，根治现有的结构性弊病。单纯加码的最终结果只会推动了福利的市场化，让“钱跟人走”变成人被市场机制牵着走。
新一年的《施政报告》公布在即，政府须悬崖勒马，明白过去服务券的弊病和局限，脚踏实地弥补漏洞，并改革公共福利的结构。更重要的是，福利市场化已成为香港政府惯常的施政思维。
比如政府一直推行“改善买位计划”，但正如前文所述，其质量依然未尽如人意，那么政府为什么不切切实实地增加津助宿舍的名额，或以津助宿舍为标准呢？又比如社区照顾服务本就不够，而按照综合家居照顾服务每宗个案一年的成本为2.4万多港元，只需2.5亿就可处理1万多宗宗轮候个案，政府为什么不直接解决问题，而一定要不断为社区券加码，让市民大众觉得政府不过是将弱势群体推向市场呢？又比如政府推行幼稚园学券，则被人质疑为何不实行十五年免费教育，既能划一规管、保证质量，又能解决基层学童的上学问题。
香港各类服务券还有本文并未讨论到的许多漏洞，比如院舍券与申请综援的冲突，又比如社区券与院舍券共同支付模式产生的将价就货问题等，政府必须意识到服务券失败的原因和局限。在新一年度的《施政报告》中，政府必须调整策略，不能再一味以加码服务券来解决教育、安老、医疗已经出现的结构性问题。更重要的是，政府必须反思其过于迷信市场，纠正以往对公共福利恒常拨款过于手紧的做法，才能真正做到施政为民。
上文刊载于第235期《香港01》周报（2020年10月12日）《服务券水土不服 钱跟人走竟迷路》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。