香港“羡慕”的政治体制 英美是否实行“三权分立”？
通识教科书删改“三权分立”内容引发热议。教育局局长杨润雄解释，香港政治体制复杂，不应简单用“三权分立”概括，否则会令学生误会；有亲民主派的法律界人士则担心，一旦特区政府否定香港实行“三权分立”，势必影响香港的“司法独立”。然而，同属普通法系的英国却是“议会至上”而非“三权分立”，但它仍然享有“司法独立”；至于实行总统制的美国，虽然算是典型的“三权分立”，但其具体分权也与香港有着明显差别。
所谓“三权分立”，一般指国家公权力分散至不同机关，使它们互相制衡。当中所涉及的“分权”概念，最早源于启蒙时代的英国，由哲学家约翰·洛克（John Locke）提出；该概念后来被法国哲学家孟德斯鸠（Montesquieu）深化为同时具备“分权”性质和“制衡”功能的“三权分立”。
英美“分权”有别 都具“制衡”功能
有人认为，“分权”的意义在于“制衡”他权的行使，例如西方政治学大多相信，行政部门是最易腐败及滥权的部门，而拥有看似公正的司法和民选产生的立法机关，必能透过制衡以监督行政机关的运作，例如香港大学政治及公共行政学系教授陈祖为便认为，很多人将“separation of powers”（分权）误解成“三权鼎立”、“三权平立”、“三权独立”，但实际上“分权”并不具备“权力完全分离”的意思，因为“权力分置不是目的，而是制衡权力的手段”。然而，这却偏离了“分权”的精神—是为确保各个机关不受其他政治部门的干预，能够克尽本职完成工作，而非只为了“制衡”其他机关的权力行使—也就是说，即使“权力分布”有轻有重，也不代表行政、立法和司法机关不能各自安守本分。
香港城市大学公共政策学系高级特任讲师张楚勇也指出，单用“三权分立”四个字来理解“分权”并不准确，甚至“颇有误导成分”，因为“分权”在美国和英国的体现各有不同—美国是典型的“三权分立”制度代表，因为总统和国会分别由独立选举产生，故行政与立法体系是分开的，当中总统具备否决国会立法权和最高法院法官提名权，国会则拥有对总统的弹劾总统权和财政监督权，以及批准最高法院法官的任命权，而最高法院既可对总统行使监督和司法复审权，也可对国会行使司法复审权。至于英国，一般并不被视为“三权分立”，而是“议会至上”的表表者，因为英国政府由议会产生，多数党领袖自动出任首相，议会可自行立法或推翻法案，并且确认和任命司法人员—张楚勇说，英国行政和立法机关的权力基础相若，甚至可以说是“行政倚靠立法”，所以不被认为实行“三权分立”制度。
那么，这是否代表，并不实行“三权分立”的英国，就未能享有“司法独立”呢？答案当然是“不”！英国首相约翰逊去年下半年为阻碍国会辩论脱欧方案而要求延长国会休假，遭留欧派提出司法覆核，而最高法院最终判决认为国会代表主权，首相没有权力拒绝国会以足够时间进行辩论，因此必须重开国会—由此可见，即使行政、立法及司法等三权并非“分立”，而行政机关更“从属”立法机关，但司法机构仍可行使独立权力，借此制衡行政和立法机关。张楚勇也解释，英国的议会制显然不符合“三权分立”，但行政、立法及司法机关仍然能够各司其职，故不能只因其中两种权力的基础相若，就忽视其“分权”精神和原则。
当杨润雄及林郑月娥先后否认香港是“三权分立”后，公民党法律界议员郭荣铿旋即反驳指，“三权分立”是普通法系的重要宪制原则，当中“司法独立”是关键。根据郭荣铿的逻辑，既然“三权分立”是普通法下的重要宪制原则，那么自殖民时期开始沿用普通法系的香港，自然也以“三权分立”作为宪制基础；可是，这套对英国政治趋之若鹜的想像，似乎连英国本身并非“三权分立”而能保持“司法独立”的事实也不愿面对，更漠视了港英政府其实有别于英国政府、完全就是“行政主导”而非“议会至上”甚或“三权分立”的历史现实。
香港“师承”西方 别具自己特色
在殖民时期，英皇直接任命的香港总督，既可全权提名并经英国外交联邦事务部同意再委任行政立法两局的议员和其他高级官员，也对立法局的所有议案和法案享有提案权和否决权，可谓集行政与立法大权于一身，绝对是彻头彻尾的“行政主导”；不过，值得一提的是，鉴于英国自殖民初期已经植入普通法系，香港在实行“行政主导”的同时，也一直奉行“司法独立”的法治原则，惟当时的终审法庭在于英国枢密院（司法委员会），而非本地法院。
至于回归后的香港特别行政区应该实行什么政治制度？1986年的起草文件汇编报告显示，当时政治体制专题小组的确同意香港特区的政治体制“应原则上采用‘三权分立’的模式，使行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合”；不过，翌年“一国两制”构想者、时任中共最高领导人邓小平会见基本法起草委员会委员时，却明确表示香港制度不能完全西化，既不“照搬”英美模式，也不实行“三权分立”；此后，中方代表和内地草委陆续避免简单以“三权分立”概括香港的政制特色，而是强调将沿用“行政主导”的香港模式，让行政、立法和司法互相制衡、互相配合，至1990年经全国人大会议通过的《基本法》也是以此为设计原则。但有趣的是，当中国恢复对港行使主权，香港社会却有愈来愈多人误以为香港享有“三权分立”。
中央之所以强调要慎用“三权分立”以免引起误会，主要源于“三权分立”一般用以形容主权国家，意味“权力自在”，然而，香港只是直辖于中央人民政府的特别行政区，其“高度自治”权力源自“中央授权”而非“与中央分权”—因此，在实践《基本法》时，既不能使用某些容易令人望文生义的词语，也不断透过强调“行政主导”以体现主权的存在。
张楚勇认为，香港的“分权”既具英国政治传统，也有美国政制特色：“中英谈判时，双方同意尽量将殖民地时期的体制保留。英国想将parliamentary system（议会制度）留在香港，所以培养民间组织政党，用选举竞争选多数党组织政府，若这样的话，香港就会变成purely parliamentary system（完全的议会制）。但由于香港是要交还给中国而非要独立，中央权衡下，决定贯彻殖民地时代创立的‘行政主导’制度。所以，香港保留有很多（英国）议会制的做法，如立法会运作的程序也跟之前的立法局相似。”
张楚勇补充道，美国的“分权”特色也在香港的政制设计上有所体现：“你看，《基本法》将行政、立法、司法三项权力分开去写，不管你用‘分立’、‘分置’、‘分工’（形容），这三方的确各司其职、互相制衡运作，所以不能说香港完全没有‘separation’的体现。最简单的例子是，你做局长就不能是议员，做议员就不能同时做官员。”
他又说，权力的分置和制衡可以同时存在，甚至互相合作—例如行政机关提出法案，要经过立法机关同意才能变成法律，这就是“合作”；若立法机关否定提案，不但不代表是“不合作”，恰恰是“制衡”与“合作”的体现。
诚然，在“行政主导”的设计原则之下，中央授予香港的“高度自治”的确可以笼统分为行政权、立法权和司法权，例如当行政机关拒绝提出议案，立法机关就无从处理涉及政府政策的立法；如果行政机关不愿检控某人，法院可能没有刑事案件可审等等，而行政机关也须遵守立法机关制定的法例、服从司法机关的判决—若要一言蔽之，可谓“行政主导”下的“权力分置”，而即使香港不是“三权分立”，“司法独立”仍然是不争的事实。
上文节录自第230期《香港01》周报（2020年9月7日）, 文章原题《香港“羡慕”的政治体制 英美“三权”各有内涵》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。