政府派钱一万揭示人口管理流弊　“香港永久居民”泛滥？

上周日（6月21日），特区政府在经过四个月时间的准备后终于开放“现金发放计划”接受申请，而当天收到的电子登记人数就超越了200万名香港永久性居民，不过早在“现金发放计划”宣布之初，社会已有一些声音质疑受惠对象包含长居海外的永久性居民并不公平，可是港府最后还是力排众议，选择维持这一安排，未设任何限制，究其原因与本地人口政策长年积弊有关……

根据官方网站资料，“现金发放计划”资格准则如下：申请人须于2021年3月31日或之前年满18岁及符合拥有香港永久性居民身份的资格，当中尚未持有永久性居民身份证者则需要于2021年9月30日之前向入境事务处提交“核实永久性居民身份证资格申请”，并于2021年12月31日之前成功获批永久性居民身份证或表示因年龄、健康理由而无法前往领取身份证的《豁免登记证明书》。符合资格人士可经21间本地银行或香港邮政递交电子或书面登记表格，并且选择在本地银行开设的个人名义帐户转帐收款或亲身前赴指定邮政局领取支票自行兑现。这次“现金发放计划”发出的相关款项不会限制使用消费地点或用途，至于作为受惠对象范围的永久性居民也没有在年龄外再设置其他限制。

想分析“现金发放计划”的上述安排是否合理，就必须结合特区政府官员早前声称实施“现金发放计划”的目标。在今年2月的《财政预算案》演辞里，财政司司长陈茂波表示“现金发放计划”作为“撑企业、保就业 、纾民困”的措施之一，其目标是“一方面鼓励及带动本地消费，另一方面纾缓市民的经济压力……在经济下行而财政储备仍然充裕的时候，可以在公共开支方面加大力度，刺激经济，与市民共渡时艰。”

到今年4月立法会审议《2020年拨款条例草案》时，财经事务及库务局常任秘书长（库务）刘焱对议员提问的答复又一次重申“现金发放计划”上述两项目标，并指“政府希望透过简单便捷的登记流程，尽快将款项发放给市民。”那么，“现金发放计划”安排究竟能不能做到政府官员宣称的两项目标？

发放现金计划不符目标

先看第一项“鼓励及带动本地消费”，港府选择派发的是不限制消费地点、用途的现金，近日甚至还有银行推出奖励措施鼓励客户将“现金发放计划”给予他们的一万元作长期存款，而那些在网上登记、转帐的海外港人当然不会于本地消费，反映“现金发放计划”在达致“鼓励及带动本地消费”上存在相当多的不足。

再看第二项“纾缓市民的经济压力”，近一年的社会动荡恐怕已经让香港没有多少人感受不到“经济压力”，不过，所谓“市民”依照一般理解应该是所有居于香港的人民才对，而计划对象既排斥现居于香港的非永久性居民，又包含了不是居于香港的永久性居民，可见它亦无法完全做到在香港“纾缓市民的经济压力”。

这样看来，“现金发放计划”发放现金给予长居海外的香港永久性居民，实在难以称得上符合计划原本的目标—毕竟身在外地的港人不太可能会特意回港刺激本地消费，而且他们更有可能已经或即将获得现居地政府同类资助。唯一能够合理解释“现金发放计划”不对款项使用地点、用途及申请人现居地作出限制的原因，似乎只有减省行政成本、增加派钱效率一点而已，而今次行政费用据称亦确实比起初预算的10亿元大减了一半以上。

在新型冠状病毒肺炎疫情严重冲击本地经济、财政赤字压力紧张的情况之下，当局固然有责任加快救济措施的出台速度及减少相关支出，但为避免日后再出现类似的“宁滥勿缺”政策，我们认为有必要深入探讨相关问题的成因，而这还得从香港永久性居民的构成说起。

永久居民可能留港不久

根据《基本法》第24条及《入境条例》附表一，现时符合永久性居民资格的人合计有七类：第一类是在香港出生的中国公民，第二类是在香港曾经连续居住七年的中国公民，第三类是前两类人士在其他地方所生的中国籍子女，第四类是曾经连续居住七年且以香港为永久居住地的非中国公民，第五类是上一类人士在香港所生的未满21岁子女，第六类人士是特区成立前只享有香港居留权的人，第七类是特区成立前已经是本港永久性居民且在特区成立后一年半内选择返港定居的非中国公民。尽管永久性居民名义上是“永久”的，不过上述各类人物在特定情况下还是可以丧失这种资格，例如首三类人士一旦成功申请退出或失去中国国籍便不再属于香港永久性居民，后四类人士如果不再通常居于香港或超过三年连续不在香港，亦会失去永久性居民身份。

以上关于永久性居民的规定造成了一种奇怪状况，就是某些永久性居民可能过去数年没有留在香港，甚至有人根本未曾在香港连续居住满七年，譬如第一类人士在出生后不久可能便离开香港，却可以一直留着永久性居民的资格；第三类人士若是在中国内地、澳门、台湾或其他承认国籍血统主义的国家出生，那么他们纵使从未踏足香港，也会拥有永久性居民的资格。一个经典的例子是台湾前总统马英九，他在香港出生，其时香港仍是英国殖民地，1952年他移居台湾，1974年赴笈美国，既获得中华民国国籍，亦取得美国绿卡；他后来回台从政，先后出任台北市长与台湾总统，放弃了英国护照与美国居留权，大陆方面基于政治原因不否认无外国籍的台胞为中国公民，故此马英九虽然近年再未回到香港这个出生地，但理论上应该没有丧失香港永久性居民的资格。

比起居港时间不长更加重要的是，部份香港永久性居民还可能同时拥有外国国籍或居留权。在具备永久性居民资格的七类人士里，第四至第七类人士基本上都不会是中国公民，而且当中除第六类人士外都一定持有外国国籍或居留权。至于头三类人士亦能合法申请外国居留权，他们的中国公民身份与永久性居民资格并不会因此受到影响；再加上殖民时期末年的香港出现过“居英权计划”问题，而从回归前后至今又陆续有政治事件引发港人移民潮，期间入籍外国的人可能未如实申报自己国籍变更及申请退出中国国籍，这就自然进一步增加了跟外国有联系的香港永久性居民数目。近年屡屡有出任重要公职的永久性居民被揭发或质疑持有外国居留权，正是上述现象所带来的一个结果。

政府人口管理资料残缺

了解到永久性居民的复杂构成后，今天“现金发放计划”统一派发现金给所有永久性居民以求节省行政成本，看上去似乎是无可厚非的选择，不过这背后有一个问题十分容易被人忽略：为什么筛选出移居海外的永久性居民构成会是一件增加高额行政成本的任务呢？过去几年，出入境管制站逐步引进自动机械辅助检查证件，按理只要将相关记录拿去跟永久性居民的资料作一对比，便能够大概得知他们当中有谁人近来是或不是居于香港；况且法例明定具备永久性居民资格的不同类别人士，正常人亦会预期港府掌握相关数字才对，可惜真相却是港府长年以来都未有好好统计这些重要的人口管理资料，后果是推行“现金发放计划”等牵涉大量港人的政策时，往往因为欠缺可供参照的数据而导致行政成本剧增。

别说分开统计各类持有永久性居民资格人士的数目，就连合计有多少永久性居民，特区政府都没能给出一个确切数字。入境事务处多年来仅备存签发永久性居民身份证数量，即平均每年签发约40万张。政府统计处则只会推算由常住居民、流动居民组成的居港人口，前者包括近半年于香港逗留三个月以上的永久性居民、即将在未来半年于香港逗留三个月以上的永久性居民，以及当下身在香港的非永久性居民，后者包括近半年于香港逗留一至三个月的永久性居民与即将在未来半年于香港逗留一至三个月的永久性居民，最新临时数字为2019年底有730.35万位常住居民及19.72万位流动居民。由于这些统计排除了未领取身份证或不在香港人士，所以对于认识永久性居民的整体概况助益不大。

即使再退而求其次只问港人移民海外数字，政府竟然也无法提供一个较为精准的答案。过去几年立法会议员与各大传媒均曾询问当局有否进行相关统计，然而政府始终都只懂得用“无犯罪纪录证明书”申请者数量敷衍了事；及至今年4月，警务处处长邓炳强回复议员提问时，依然表示警队没有备存“无犯罪纪录证明书”申请人报称作“移民”用途比例等相关数字。作为从回归起就被列入《基本法》附件在香港公布实施的全国性法律，《中华人民共和国国籍法》一早写着“定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍”。这里我们不禁想问：当局对这些很大机会“自愿加入或取得外国国籍的”港人没有一个完整的统计数字，难道是不打算执行全国性法律要求让他们“自动丧失中国国籍”的规定吗？

外地计划多设分级门槛

既然说到国籍，不妨看看其他地方跟香港“现金发放计划”类似的纾困措施安排。新加坡无论应付今次疫情的“关怀支援现金发放”（Care and Support Cash Payout）抑或过去几年一直推行的“商品及服务税补助券”（GST Voucher）项目，派发现金对象都是年满21岁以上且现居于本国的新加坡公民，明确排除了新加坡永久居民与拥有外国国籍的新加坡公民，而款额会按照领取者的收入水平分为不同层级。

美国早前通过《冠状病毒援助、救济和经济安全法》（CARES Act），派发现金对象同时囊括美国公民与美国永久居民，但这主要因为美国政府更为看重利用入息条件作为分级门槛；况且它仍然要求申请人具备当地报税记录，故此实际上还是有限制近年居于美国的人领取，无居留权的美国非居民（nonresident alien）一样会被排除在外。

台湾的“振兴三倍券”资格对象是“本国国民与有居留证的非本国籍配偶”，但更具体地说，这个“国民”应该是“于国内现有户籍之国民”加上“各级政府机关因公派驻国外现无户籍之人员”，其配偶也只需取得居留许可而不需要维持居于台湾，另外“取得台湾地区居留许可之无户籍国民”、“取得台湾地区依亲居留、长期居留许可之大陆地区人民”，甚至“离婚或配偶死亡，其居留许可未废止者”等群体也算是符合领取条件……只看合资格者身份的话，台湾“振兴三倍券”受惠对象的宽松程度跟香港“现金发放计划”可说是不相上下，然而“振兴三倍券”严格限制不能用在股票投资、水电费、罚金罚锾、健保费、税捐、行政规费、储值交易及大多数电商平台，因此它的使用范围主要限于台湾地区实体店家，不在岛上的人拿了也没什么作用。

至于中国内地各级地方政府发放的诸种不同名目的消费券，使用对象往往限制在当地的指定商户，又或规定了领取者须是当地市民或游客，再加上发放消费券的电子支付平台的用户绝大部份都是中国公民，所以基本上没有可能出现香港“现金发放计划”那种向海外侨民派钱、不在本地消费的状况。

综观以上不同国家和地区，它们派发现金或消费券要么会从受惠对象着手限制，要么会对使用范围严密把关，务求起到刺激本地消费与帮助人民脱困的效果，而且其执行效率不见得比港府要低，行政成本也没有高上多少；相比之下，港府既不限制“现金发放计划”适用永久性居民的范围，还容许款项不作本地消费以至转帐到海外银行……处于现时此等经济拮据之局尚敢如斯“慷慨”，实在叫人无法想像！

享用权利可以依法限制

正如这次“现金发放计划”对象撇除未成年永久性居民，限制部份永久性居民获得某种权利在香港本来不是什么新鲜事，这点在选举和出任公职一事上表现得最为明显。《基本法》第26条规定：“香港特别行政区永久性居民依法享有选举权和被选举权”，但永久性居民享受这些政治权利时仍旧会被“依法”施加各种限制。《立法会条例》第29条、第37条就规定了享有选举权的立法会选举选民要年满18岁或以上，而享有被选举权的议员候选人更要年满21岁或以上才行，另外第31条、第39条及第53条又规定了任何永久性居民一旦根据《精神健康条例》被裁断为因精神上无行为能力而无能力处理、管理其财产及事务，或者成为中央人民政府或其他国家、地区的武装部队成员，也会丧失登记为选民、获提名为候选人及在选举中投票的资格。

除了永久性居民的年龄、精神健康状态与职业外，相关“依法”限制中最值得我们留意的一项标准，就是对近期连续居住年数的要求。《立法会条例》第37条、《区议会条例》第20条分别要求作为立法会议员、区议会议员候选人的永久性居民必须“在紧接提名前的三年内通常在香港居住”，至于《乡郊代表选举条例》第15条、第22条也分别要求乡村或墟镇代表选举的选民及候选人在该乡村或墟镇连续居住满三年及六年。同时，《基本法》第44条、第61条及第71条又规定了担任行政长官与立法会主席的永久性居民必须近二十年连续居港，而各司司长和副司长、各局局长、廉政专员、审计署署长、警务处处长、入境事务处处长、海关关长等主要官员亦要由近十五年连续居港的永久性居民担任。

没有外国居留权更加是永久性居民出任重要公职的必要条件。根据《基本法》第44条、第55条、第61条、第71条、第90条、第101条，非中国公民或有外国居留权的永久性居民不可出任行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会主席、终审法院和高等法院首席法官；此外，根据《基本法》第67条和《立法会条例》第37条，非中国公民或有外国居留权的永久性居民只可以参选法律、会计等12个功能界别的立法会议员。

明明在定期举行的政治选举或公职人员任命里，港府都能有效按照近期在港连续居住年数或外国居留权的有无作出限制，这些门槛刚好可以用来保障“现金发放计划”达致它的原订目标；无奈的是一众官员不知何故对此视若无睹，宁可放任移居外地的人继续使用本港资源，将他们一贯那套琅琅上口的“可持续发展”规则给抛诸脑后。

把握机会检讨未来政策

“现金发放计划”向长居海外的永久性居民大开中门已是既成事实，但为避免日后再次出现这种错配本地资源的情况，特区政府应该把握机会检讨未来相关政策的安排，例如这次“现金发放计划”肯定会吸引不少已经移居海外的永久性居民申请，碰巧防疫措施又会阻止他们亲身回港办理相关手续，故此港府若能趁机统计从非本地互联网位址进行电子登记及将款项转帐外地银行的人数，或许就可以略为弥补在这方面人口管理资料的不足。未来制订跟“现金发放计划”类似的政策措施之时，也要汲取这次教训、参照外地经验，配合政策目标设置简单但可行的分级门槛，不要本末倒置地为了节省行政成本、加快执行效率就放任受惠对象扩大，这样最后在财政上受损的依旧是香港政府库房和纳税人而已。

长远来看，港府还要开始反思本地整体人口管理政策，考虑建立《香港01》曾倡议的香港“公民—永久居民—居民”制度。归根究柢，“现金发放计划”直接采用的永久性居民资格对象只是对应其他国家及地区的“绿卡”身份，然而他们在现行制度下却能够享及等同于入籍当地国籍或户籍的优遇。

当内地今年都在为《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》展开咨询的时候，香港根本没必要继续固守殖民地时代残留下来的永久性居民暧昧定位，应该积极探讨修改《基本法》、《入境条例》及其他相关法例的可行性，以将参与政治选举、担任重要公职的居港年期限制与无外国居留权条件规范化为高于永久性居民的“公民”资格，然后在这个基础上重新整理本港各种权利的范围。

上文节录于第220期《香港01》周报（2020年6月29日）《派钱揭示人口管理流弊　“香港永久居民”泛滥？》。

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