与港大法学院长谈国安法（上）──只看到恐惧，何以谈未来

第十三届全国人大三次会议上周揭幕，议程的第五项是审议全国人大常务委员会关于提请审议被视为“港版国安法”草案的议案，涵盖分裂国家、颠覆国家政权、恐怖活动、外国势力和境外势力干预等内容，且毋须经香港立法会审议，透过附件三直接纳入香港《基本法》实施。特首林郑月娥发表声明表示，此法不会影响香港居民依法享有的各项权利和自由，也不会影响香港司法机关行使独立的司法权和终审权。然而，黑云霎时压城，“香港已死”之说话急速蔓延。“通过附件三来立法是最坏的一种方式吧。（中央）耐心没了，就是这样了，”香港大学法律学院院长傅华伶在接受《香港01》访问时连叹了三次气，“但life goes on（生活仍会继续），香港还是会有明天，也会有后天，要想想怎么去面对这个现实。”

全国人大常委会副委员长王晨在作关于《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）》的说明时指出，《基本法》第23条立法既体现国家对特区之信任，也明确了特区维护国家安全的宪制责任和立法义务，然而，由于反中乱港势力及敌对外部势力极力阻挠、干扰，特区迟迟未能就23条立法，且有被长期搁置的风险，特区现行法律的规定难以有效执行，必须从国家层面建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制，改变国家安全领域长期“不设防”的状况。此次中央猝然出手，令香港措手不及，即便在北京列席人大会议的特首都未能知晓具体细节，但其声明强调“港版国安法”无修改《基本法》，也没有取代或排斥《基本法》第23条，香港特别行政区仍有尽早完成《基本法》第23条规定的立法责任。

23条或成国安法最后回旋余地

虽然人大发言人和林郑月娥都表示，“港版国安法”只针对“危害国家安全的港独份子和暴力份子”，但被恐惧笼罩的并非只是“心中有鬼”之人，而是大多数香港市民。“港版国安法”中分裂国家、颠覆政权、外部势力等“罪名”，很容易便会令港人联想起十七年前对23条立法的恐惧。害怕，充斥着香港。“那你害怕吗？”傅华伶“先发制人”笑问记者。他停顿了一会，收起了笑容：“你会担心，大家会担心，我当然也会。但如果只看到恐惧，我们就失去了谈未来的资格和条件。”

尽管通过附件三实施是预料之外的“最差结果”，也被认为是中央“打脸”特区政府的体现，但绝不代表“香港已死”。傅华伶认为，即使在这样的情况下仍有一线希望回旋—利用“港版国安法”和23条之间的微妙关系。由于草案具体条文尚未列明，那可否争取由本地就23条立法去定义“港版国安法”中的各项条例？“也许香港还有一定空间，能对具体法例的定义有所影响。香港政府在这个时候能否有所为？港区人大代表在过程中可否作出贡献，将香港社会的声音反映到立法过程中？”但他表示，由于二者关系暂无官方的认定与指示，“港版国安法”草案也未出台，因此只能猜测：“若国安法条例不是很具体，这就会给到香港很大的空间，我们自己把它具体化。未来这段时间，也许香港这边有一定的举动、作为后，让人大放心，再交付一些信任给港府去做一些事情。希望如此，希望如此……”

看来，即使有了新法，有关《基本法》第23条的讨论与立法仍不能结束。23条立法是中央对港失去信任的“引子”，也是港人的心头阴影。傅华伶表示，23条的存在原本只是象征性的“政治口号”，核心是回归后香港的“高度自治”在北京眼里不构成威胁。随着新移民和水货客等议题引发的陆港矛盾愈烈、本土思潮兴起，加上雨伞运动、旺角骚乱，到去年反修例运动中“港独派”浮现—尽管在有关“港独”的讨论中，绝大多数人认为不可行，但这股势力仍引起中央的担忧。“跟他（中央）解释‘这些想法只是极少数、小事情而已，不用担心’是没用的。这个问题已出现并摆上台面了，他（中央）不可能不担心的。”傅华伶认为，中央的担心迫使特区政府思考如何让中央相信特区能处理好且正在处理这个问题。

2003年港府首次推23条立法时，时任律政司司长梁爱诗曾形容23条“就像有把刀在你头上”。虽然她于2018年受访时解释此言来自一名议员，但相关说法仍在社会广被使用。最近一段时间里，有关《基本法》第22条、《国歌法》本地立法的讨论同样掀起风波，加上港澳办、中联办的“两办齐发声”，均被社会认为是23条这把“刀”要落下的前兆和伏笔。

对这个“刀”的比喻，傅华伶认为言过其实，又指即便如此形容23条立法，这把“刀”也是早已存在，并一直都在的，并非“不提起就不存在”。“当时只是政治表态的一条法律，由这么几个罪行表现出来，但其实这些罪行早就在我们现存的法律中了。我们的《社团条例》、《刑事罪行条例》、《官方机密条例》早就有了。某种意义上，各方都在‘炒’这个话题，令大家恐慌得不得了，但真正回归到‘就法律谈法律’而言，这些早已在那个地方了。”

2002年9月24日，港府颁布《实施基本法第23条咨询文件》，除修订现时法律已涵盖、但过时的法例外，还就原来未有的分裂国家行为与颠覆国家罪提案作出咨询。《基本法》第23条规定：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”咨询文件第四段中指出，其所述的部份罪行，现行法例已有规定，《刑事罪行条例》（第200章）第1、2部份中叛国（现有条例中为“叛逆”）和煽动罪行；《官方机密条例》（第521章）处理保护官方资料内容；《社团条例》（第151章）规管了外国政治性组织等事宜。也就是说，需要特区“自行立法”的七项行为在以往法例中已大致存在，故咨询文件针对的是分裂和颠覆国家两项行为加重立法，以“确保香港特区不会被利用作为支援在内地策动或针对内地的颠覆活动的基地”。

这些法例并非引用内地法律下的国家安全概念和条文，而是在“两制”下按香港立法程序进行，更需符合香港的法治原则和法律精神。傅华伶说：“其中有些问题较易解决，有些较难处理，因为立法并不完全是由上而下压下来，而是需社会认可和支持，这才会有良性的立法循环，之后的执法也会更容易。”当年的立法遭50万人上街反对，之后立法会投票时，时任自由党主席田北俊不支持仓促立法并辞去行会成员一职，令港府无足够票数立法。时任行政长官董建华最终宣布撤回《国家安全（立法条文）条例草案》，并承诺先搞好经济，待充分咨询市民直至达到共识后才再立法。

斩件立法可考虑　恐惧源于不信任

傅华伶认为，将所有罪行的法律摆在一起而不是循序渐进地分开立法，是造成市民恐慌的原因之一：“循序渐进是处理问题的一个缓慢而可行的过程。 先处理一个部份，处理好就会形成一个先例，能够起到一定的示范效应，这样一项一项来。”这也就是梁爱诗于2006年所建议的、23条日后再立法时政府可考虑以“斩件”方式进行。因为23条涉及范围较多，故可逐项详细地向市民解释再去立法，相信会令市民更易接受。而市民当年之所以对23条立法产生恐惧，除了是政府在前期咨询、宣传时的不足和失误所致之外，还与部份市民担忧条例可能对个人权利和自由产生威胁有关。

2002年9月颁布的咨询文件引起了民间极大回响，截至当年12月，保安局共收到超过9万份意见书，各政党、专业团体和普通市民纷纷对条文的立法过程提出建议，并表达了不同程度和方面的忧虑。香港大律师公会便在《基本法》第23条立法的意见书中表示理解特区立法会有责任根据第23条自行立法，但认为香港现行法例大致上已禁止该条开列的行为（七项罪行），故无必要订立新的罪行或制订新的条例，同时提出“根据第23条所立的法例必不能含糊、亦必须以狭义及精确作草拟时的指导原则”。也就是说，最大的争议点在于是否订立分裂国家及分裂中央人民政府的两项罪名，操作的困难之处在于对各项行为的清晰定义。

新闻、出版界则集中关注披露国家机密和煽动叛乱两项行为。例如，亚洲出版业协会“强烈要求当局修订条例草案，删除处理煽动性刊物”，并表示以此条文所制造的“灰色地带”会令记者、出版商及零售商等自我审查。香港新闻行政人员协会更连发三份意见书，提出政府未应新闻界要求加入“公众利益”作为未经授权而披露国家机密的抗辩理由，其亦于业内做调查问卷，显示逾八成被访者认为此草案会影响新闻采访和报道自由。

2003年七一大游行过后的7月5日，政府就23条立法草案中提出意见较多的其中三项做出让步，董建华宣布了修改原草案条文，包括：

1.删除可取缔大陆从属组织的条款；

2.加入公众利益抗辩理由；

3.取消警察入屋搜查权。

然而此举并未被广泛接受，便有了最终撤回的结局。

时至今日，有人认为应等到社会氛围、经济环境稳定向上时方再次提出23条立法，但也有人认为民意已低无可低，趁着眼下形势解决也无不可。傅华伶觉得现时立法是否好时机？继续阅读：与港大法学院长谈国安法（下）──忧政治恶化，织法网自保

上文节录自第215期《香港01》周报（2020年5月25日）《谈“港版国安法”和23条——只看到恐惧，何以谈未来》。

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