【公务员】公仆因循守旧　如何建立管治人才培养系统？

自2019年6月以来，社会一波未平，一波又起。在反修例风波中深陷管治危机的特区政府，面对新型冠状病毒肺炎疫情的来势汹汹，又因后知后觉的防疫措施被质疑管治能力，而“管治人才告急”的呼声也再次掀起。回顾香港管治人才培养进程，前有政党办党校，后有民间智库与学界合办行政学院，特区政府也效仿新加坡建立了公务员学院。社会各界对管治人才的孵化培育逐渐重视，也都做出了不少努力。但我们不禁要问，这些举措能够培养出现在需要的管治人才吗？又该如何针对香港环境建立管治人才培养体系？

“管治”指的是通过政府权力来解决社会问题，其目的是回应民间的需要。特区政府的权力架构以特首、问责司长、问责局长，各部门主管和一般公务人员组成。据政府网站，截至去年9月30日的公务员数目约17.7万人，占香港劳动人口约4.4%——相较于其他地区，香港政府仍然是世界其中一个公务员人数比例多、薪酬高的地方。但同时，关于“香港缺少管治人才”的讨论屡屡发生——这样的落差显示出，公务人员和管治人才之间，暂时还不能划等号——管治人才要有能够解决民间问题的管治能力，即判断力，决策力，规划能力和前瞻能力等，但在政府架构内，公务人员与“管治”又难以脱离。

基层公务员也需培养管治能力公务人员“打好份工”的懒政心态被诟病为“只懂执行”，前行政会议成员、现任竞争事务委员会主席胡红玉认为，解决问题的关键在于，要认清培养公务人员时，究竟仅是以行政效率为目标，还是以“公仆”价值观和问责性主导的责任感和抱负为目标。

“一直以来，香港政府都是按照高效行政人员的眼光去要求公务人员的，而不是管治人才。”胡红玉表示，“公务人员的系统，我自己叫做‘rule based’——跟规定条律做事，跟规程做事，而不是跟从有价值观的目标出发。这和一个管治人才应有的思维有很大出入。”自回归前，香港公务员就以“高效”著称，因此对其培训也都会以提高工作效率为重心，在一定程度上忽视了对其管治能力和价值观的培养。

目前，本港负责培训公务人员的是隶属公务员事务局的公务员培训处，2017年8月行政长官林郑月娥提出仿效新加坡在香港设立一所公务员学院，并在2018年《施政报告》公布选址观塘，将于2026年落成。胡红玉认同此举有必要，但认为人才的培育并非是建立一所学院这么简单：“若未能令公务人员意识到有必要培训，那么再多培训也是没有用的。做一个好的公共行政学院，一定要想好目标是什么，最基本的精神是什么，学习内容的必要性是什么，日后有无发挥使用的机会。”

公务员的“公仆”角色渐渐弱化，医护组织杏林觉醒成员黄任匡医生曾发文直指公务员在大众的公仆形象已沦落为服务政权，唯命是从的差役。胡红玉则认为，公务人员在工作中失去“动机”才是问题关键，即要培养其创造改变的主动性，也需要给予其驱动力去推动变化，而不只是听从命令做事。

培养公务人员的职业抱负，是政府架构中管治人才孵化的重要前提。香港浸会大学传理学院媒体及社会传播课程于2017年就毕业后的就业意愿访问了799名来自八间大学的学生，结果近七成学生表示有兴趣投身公务员行列。受访者普遍认同公务员有良好的工作条件，包括“较高薪酬待遇”和“工作性质稳定”。由此可见，公务人员的天职——服务大众，已逐渐被忽视，反映公务员体系吸纳人才的法宝仅余优渥稳定的工作环境。

胡红玉指出，培养对职业的抱负是第一步，这不仅能够给予职业荣誉感和归属感，还能建立起以公共利益为重的价值观，避免为了“行政高效”而机械化地用规律、规程应对问题：“去处理政策时，若纯粹以效率来考虑，那在处理社会上的深层次问题时就会遇到管治上的困难和大的矛盾。”

培训不仅为了孵化所需人才，最重要是能够吸引和留住人才。胡红玉认为让青年在管治工作中找到自我价值十分重要，否则吸引不了人员接受培训：“没有动机留住他们，人员的流失就会很大。而这个现象已经在发生，所以我们要考虑的不只是公务人员的培训，还有令整体公务人员明白他们的精神、抱负应该是什么，让他们觉得自己做这份工作是骄傲的，有成就感的，觉得公务人员是一个专业的，有流动性，有进步空间的职业。”

发展专才不如“公共政策人才”

管治的主体虽然是特区政府，但管治人才却并不仅限于传统意义上的管治团队和公务员体系中。管治人才在一定程度上来自社会各界，比如政府实行“问责制”的主要官员就不只来自公务员团队，还有各界精英人士。不论是在政党里，还是地区事务中，都有自己培养人才的系统。

民建联青年党员潘孝汶，毕业后投身地区工作。他认为在党派和地区工作中得到的锻炼和发展空间，远远大于在政府中从事公职。社区是最基层的地方，通过地区工作可以贴地地感受基层生活和碰到的难处，市民们反映的小问题是更大层面的社会问题的折射。相对整个香港形势、政策这个大宇宙而言，他认为地区工作就是一个小宇宙，只要肯用心去实践，去体验，去反思，就能观察到很多社会的问题了。但他同时也指出，基层人才做社区工作会有一个缺陷：“我们平常接触的东西很琐碎，比如填表、维修等，就会令你的格局陷入在这个社区的琐事里面，但优秀的人才必须要通过这种现象去反思背后更宏观更深入的东西，读书、反思、观察、实践、再将理论和实践结合。”

也就是说，即使地区工作者是有想法的，但难免还是会从这些地区的琐碎中抽不出身来，不能够退一步去审视、分析这些问题。而潘孝汶认为，在这种情况下就要依靠个人的主动性和天赋了。潘孝汶相信地区工作对自身发展有着重要性和不可替代性，在服务地区的过程中，从处理民生议题到应付琐碎的人际关系，这些在他眼中都是最前线的接近群众的经验。

民建联于2000年举办“政治专才培训计划”，2001至2002年举办“社区领袖培训课程”，并于2007年与上海中国浦东干部学院、香港大学专业进修学院及英国剑桥大学合作举办“年青政治专才培训计划”，为有志服务社会发展贡献力量的年青会员提供进修机会。作为政党中的年轻一派，潘孝汶对党内人才培训也有着自己的反思：“人才的培养往往不是通过一些培训计划出来的，总体来说还是要通过日常实践，多去反思。”

作为传统实践方式的“师徒制”也在政党中发挥着作用。潘孝汶介绍，民建联的师徒制中有明确需要交棒的阶段和范围，前辈带新人的效果就会比较明显。师徒制之外，党内会每隔半年观察不同议员、干事的工作，在考核的过程中也会有人提出意见。他表示：“在新人刚开始的一年到一年半时间里，会有有经验的人手把手教导、带领，这会帮到他学习基本的内容。但之后的重点是要创新，找到自己的定位和自己工作的方向。”

他承认培训计划和师徒制的必要性——吸纳青年人才入党。有好的培养制度或较容易吸纳新人，但成功吸纳新血后，要通过培养将其优势和能力发挥出来。因此，他也希望政党能多放开给年轻人讨论尖锐问题的机会，讨论创造进步。他不讳言在政党中工作虽然能提供更基层和前线的经验，但培养对政策上的操作和制度上的了解不足，造成目光不够广阔。再加上党派间愈来愈将重心置于选举和席位争夺，培训内容也会功利性地增加如何配票、如何赢得选举的内容，易令学员陷入格局狭小和政治对立。

前民主思路联席召集人、平机会委员黄梓谦表示，自己的从政之路深受胡红玉早年一场政治人才讲座影响：“记得当时她说，在香港，如果你要走政治这条路，那你就要设计一条道路给自己，因为没人会为你规划。你想了解选举是什么样的，就报名去选；想装备自己的政治论述，就去学习进修；想明白政府运作，就可以去做公职。”既有房地产界的本职工作，又有公职在身，还担任了社福界的工作，加上之前参选立法会的经验，黄梓谦坦言自己走的是“非典型”从政模式，在自己规划的路上摸着石头过河。

黄梓谦的“非典型”从政模式，带给他不同层面的经验与能力：“我做地产，这份正职在香港的屋邨商场就接触到一些区议员，了解社区情况；在政府做公职，就接触到我自己关心的政策议题，儿童成长、平等机会这些；做慈善，便会明白NGO（非政府组织），社福界是怎样运作的；有参选立法会的经验，了解到选举的模式，也知道如何落区处理市民的问题；我也用独立身份写文章在报刊发表，见传媒，甚至有一些研究项目可以和北京的学者有接触。”

“从政并无固定模式或路线，但要解决管治人才的问题，要处理深层次矛盾，就一定要有源源不绝的人才供应，有了这个供应，就可以实现‘有能而居之’。而何谓‘有能者’？ 显然，单一领域的培训并不足够。公务人员‘离地’，地区工作者‘格局过小’，政党人物‘紧盯选举’，都反映出各界在人才培育中‘各自爬山’的局限性。因此，相比起管治专才，地区专才，政党专才，具有通才性质的‘公共政策人才’才更符合当前管治的需求。”

打通旋转门 破格思维拓新视野

由于香港与新加坡的公务员制度都是沿袭自英国文官系统，新加坡的公务员质素也一直有目共睹，星洲经验就成为香港在改进中的学习对象。如已选址观塘的公务员学院就是效仿自新加坡的公共服务学院。“要有借鉴新加坡公共服务学院这样类似的措施，这是因为香港在政策上对于公务人员的培训是不够清晰的，不够系统化的，”胡红玉作为当时行政会议的成员，表示要触及到深层的人才培育政策，就要学到榜样新加坡的制度精华——旋转门，“公务人员的培训一定要是同外界一起去讨论，甚至有的要一起进行培训。这是希望能够有一个方法和外界打通通道。”

“旋转门”机制指个人在公共部门和私人部门之间双向转换角色、穿梭交叉的机制。这为新加坡的公务员系统注入了活力和多元化。与香港不同，新加坡的公务员可以有多元身分，如其副总理王瑞杰，同时兼任财政部长和人民行动党助理秘书长。黄梓谦熟悉新加坡文官培训制度，他举例：“新加坡的一些部长可能都不是从公务员做起的，他们有各自的专业，如律师、医生或金融家，也有一个党职的身份，同时，还要落区做地区工作。”但是如何令这些人才实现互相交叉？这样就要建立起一个“生态链”。“现在要回应新时代的政治特征， 碎片化。政治变得愈来愈不讲政党化，人人都是政治，网上都是政治，地区社群也是政治。在这个这么碎片化的世界，特区政府却没有因此调整政治岗位的人数，甚至政治人才的输送也几乎没有。”

流通性的第一个维度，是公务员系统内部空间的流动。上文提到要打通向上流动的渠道，令公务人员有动力向上，对职业生涯有抱负，有成就感和自豪感。除此之外，胡红玉也指出也要打通向横流动的渠道，因为现在公务员体系中，各自为政渐成风气：“譬如一个部门在决策时，不去考虑其他部门的需要，只用自己眼光、角度去做事。局与局之间很多时候也缺乏统筹，无法合作处理问题。这就需要局与局之间的培训有流动性，即用通才的角度作培训目标。”

第二是要将政府和社会间的旋转门打开，令各界人才双向流通。在地区和政党中的人才，进入管制体制的渠道有限，所以、政府要开通一道门，让这些人出入政府体制，体验参与管治。黄梓谦对此表示赞同：“即使做到区议员，如果没有机会去政府里做事，就永远是一个‘争取’的角色——不是亲自去解决这些问题，而是要求别人去做，如何能成为管治人才呢？”反之，可以让政府工作人员走出来，给他们机会去做其他工作。公务人员通过这扇门被输送到社会各领域，开阔视野，“贴地”接触基层，了解民意。

第三是更为广阔的流通，即国际层面的流动性。胡红玉认为，香港对提升自己的国际经验并不足够，建议主动派公务员到其他国家的政府或国际组织学习。她举例说：“甚至可以从新加坡的政治学院借调人力来教授课程，或我们派政府同事去新加坡学习，参与他们施政过程。还可以派人去哈佛去剑桥去北京等大学。而我们自己做得好的，有香港特色的部份，比如经济模式，也可以打开门给其他国家地区的人来‘取经’，学习交流。这就是一种国际交流的范畴。”

胡红玉补充，香港想要有“common destiny”（共同命运）的前提就是整个社会都要合作，实现不同维度中的流通性，打开人才输送渠道，合力培养人才，让人才在不同部门、领域流转，为管治积累经验。旋转门在香港的实施，要靠政府作为主导，不能闭门造车，要让各界的人才“outside the box”（跳出盒子），突破限制，在更多的知识、经验储备下去处理问题。

须寻找“香港特色”

对于其他地方的成功经验和实践，借鉴其精髓固然有必要，但不能单纯照抄。每个地方情况不同，若盲目跟风，只懂依样胡芦，或会面临“水土不服”。如新加坡是独立国家，其对公共服务人员的培训和规划，是从独立国家的主权角度出发。而香港作为特别行政区，在学习其他地方的经验的同时，也要发挥自己的精华和特色，建立起适合自身需求的人才培训体系，从而做好“港人治港”。

黄梓谦指，“一国两制”要求我们的管治人才要像一条桥——既要懂北京的政策，又要懂香港的政策。因此，在培训中要提供两地政策的内容甚至实践机会。他对此给出了自己的想法：香港管治人才需要更了解中央，但在交流学习、实习中，内地又有多少与香港有关的工作岗位可以提供给香港人参与。那培训一个对香港金融有认识的人都可以去到国家的一些金融机关里面工作一段时间，像是中国银行保险监督管理委员会和中国银行这些。“因为真的离不开‘一国两制’，甚至乎将来大湾区有一些高层的政府岗位，可不可以给香港的人才做一段时间？现在都说香港的人才要有国际视野的，那外交部是不是可以开放一些位置给香港人去做呢？”

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上文节录自第204期《香港01》周报（2020年3月9日）《怎样培养特区管治人才？打开人才流通渠道是关键》。

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