【管治危机】脱离问责文化 谈何制度改革？
“文化”和“制度”本是相互作用、共同演进，但在香港，很多时候人们只是空谈制度的建立而不讲相关文化的培养，导致“制度”无法好好实践，甚至被扭曲成了“四不像”——已经推行近十八年的政府“高官问责制”，就是这样一头缺乏“问责文化”的“制度怪兽”。上至以行政长官为首的特区管治团队，下至18万名曾有行政精英之誉的公务员队伍，既不知责也不问责，至于那些在制度内外嚷着要他们“问责”的议员和市民，也同样不明责而滥问责。
俗称“高官问责制”的“主要官员问责制”于2002年由时任行政长官董建华推行，将原属公务员职系的司长和局长，改以合约方式聘任，想借此打破传统官僚各自为政的壁垒、加强他们在特区治理中的责任和承担。
负责推行的政制事务局曾向立法会提交《主要官员问责制》文件，当中指出“他们可能需要为重大政策失误而下台，这包括严重的政策失误或落实政策时出现的严重错失，他们亦有可能需要为严重的个人操守问题而下台”。
不过，这十八年来，只有四位高官因被指犯错而自动辞职，包括2003年经历《基本法》第23条立法风波后，以私人理由请辞保安局局长的叶刘淑仪、以及被揭发在调高汽车首次登记税前“偷步买车”的财政司司长梁锦松，还有2004年在立法会调查SARS专责委员会报告被批评“警觉不足”、“决策失误”的卫生福利及食物局局长杨永强，以及2012年刚上任发展局局长便因涉嫌骗取政府租金津贴而被廉政公署拘捕的麦齐光，以后便再没有“高官”因“错失”而“问责”。
没有可人问责 源于不知如何问责
可悲的是，没有官员主动承担责任，不代表没有需要问责的官员。远的不说，无论是去年6月中爆发、把香港折腾得遍体鳞伤的反修例风波，还是今年初由武汉蔓延来港、持续肆虐逾两个月的新型冠状病毒肺炎疫情（COVID-19，俗称武汉肺炎），明显都因主要官员的决策失误而引起轩然大波，令社会长期处于动荡不安的状态。可是，理应为反修例风波负责的律政司司长郑若骅、保安局局长李家超、以及一众参与相关决策和执行过程的主事官员，却仍然安坐高位；而每当被传媒追问何不下台问责、甚至被立法会议员问及会否减薪问责时，行政长官林郑月娥总是重申，她重视问责精神，惟香港面对巨大挑战，她也需要展示政府首长的承担精神。
有趣的是，“承担”正是一种“问责”，知错是“承担”，认错是“承担”，改错也是“承担”，而问题不在于他们有没有“承担”，在于他们如何“承担”。
一直以来，特区政府鲜少承认错误，这很难不让人怀疑它根本不知自己错在哪里，遑论要为错误承担责任。同样地，在制度内外高声嚷嚷要求官员“下台”的议员和市民，其实也不一定知道他们应该如何承担责任，甚至把“问责制”的失败实践，归咎于“普及选举”的制度缺失，继而要求重推政改。不过，做过五年问责官员的香港教育大学公共行政学研究讲座教授张炳良说，香港的问责文化之所以不成气候，源于这套政治问责缺乏清楚的制度伦理和具体的问责传统。也就是说，相对于制度改进，首要任务是明白“问责”的本质与核心。
尽管“问责”二字在政治议题中出现的频率颇高，但若问什么是“问责”，恐怕大家的理解会有一定偏差，可以说从一开始就没有建立正确认知。张炳良指，自问责制推行以来，社会上收到的信息就是：“只要有事发生，就有人要承担责任而‘人头落地’。所以你看传媒也好社会也好，只要遇到大事，就会要求某位局长下台。”偏偏就是这样的一种“以为”、这样的一种“伦理”，让大家的认知出现两个误区——问责仅是追究责任；下台就是问责的必然且唯一结果。
问责非止于下台 而要解决问题
其实，问责制初衷是要求政治任命官员制订、解释和推介政策，争取立法会和市民的支持，并为失误承担责任。问责制的重点应该放在“担责之后”，其本质是找出原因，汲取教训，改正并改进。下台是担责的表态、问责的开始，而不是为了营造“表面上解决”了以封民众之口的终点。也就是说，下台只是问责后的其中一个结果，若将问责与下台作唯一的挂钩，徒使民众习惯性高呼换人，而不再去探究问题的真正解决方法，久而久之，市民、媒体甚至社会对问责的认知也愈来愈模糊，甚至可能偏离问责精神本意。
追责也并非是追根溯源揪出责任方，更多是一种政治操作，需有人代表公权力担责。
曾任运输及房屋局局长的张炳良坦言，在公共行政中要找到问题的源头并非易事，因为很多时候政策的结果在横向上涉及不同部门，而在纵向上，很多公共政策、措施或行政传统，都是历经多年，涉及不同年代的当政者渐渐演变成现在的后果。例如土地房屋问题，不能说是林郑月娥领导的当局造成，而是香港内部经济环境和外界国际环境历经几代造成的。他认为，问责制在政治上、管治上不是一个非常mechanical（机械的、呆板的）的过程，未必有直接的因果，也无法事事追溯出是哪一年的哪一个环节的哪一个决定造成了这个结果。
尽管如此，并不代表当下在位的官员不需要为相关政策结果承担责任，因为他们既代表了决策机关，也代表了公权力。以台湾马英九任总统时向二二八事件受害者和家属道歉为例，二二八的发生和马英九没有任何关系，而是当年国民党政府所造成，但当他成为政府首长，就需要为政府承担责任。张炳良就此强调：“我们建造的这个问责机制，不一定是针对造成问题、事故的本来原因，而是针对问题的解决。”
他又笑言，如果大家把每一次的“问责”都看成需要官员“下台”，那么恐怕就没有人愿意做局长了，因为“太容易下台”。再者，当忽视整全的“问责文化”而只追求“下台文化”，会令“问责”成为官员头上悬把刀的约束，更可能造成不良的“失业”心理负担；长此以往便会由上而下产生绑手绑脚、少做少错的懒政思想。
既负政治责任 也负行政责任
“问责文化”变成“下台文化”的另一个原因，是大家连基本的“政治责任”和“行政责任”都分不清楚。作为政策的厘定者，政治任命官员固然需要承担责任，但从广义而言，负责执行政策的公务员，也需要负上行政责任，即要体现其专业和执行能力，且清楚政策推行的每一个具体行为将会导致怎么样的结果。
张炳良于2012年7月加入梁振英政府问责团队后不久，便发生不幸的“南丫海难事故”，造成39人死亡、92人受伤。独立调查委员会发表的报告中，详细分析海事处长期以来对船只的监管漏洞，并提出13项防止事故重演的具体执行建议，又在结论指出海事处有必要从承担责任和公开透明两方面作出改善。张炳良随即成立海事处制度改革督导委员会，以全面检视海事处的制度不足，另外，他亦按照公务员纪律调查程序成立了内部调查小组。对张炳良而言，他是从“解决问题”的角度向行政官僚究责，不过，由于当局并未对外公开内部报告，加上成为众矢之的的时任海事处处长廖汉波没有承担任何政治责任，事件未有圆满落幕。
但是，张炳良不否认，有时候官员“下台”也算是一种良性操作：“问责岗位的换人在政策改变的角度也发挥作用，代表着一种政治拐点，制造机会重新出发——从零开始，重新来过处理此政策。而离开的官员也不一定是因为个人失误，所以你能看到这个官员之后可能再被任命为其他的部长或其他公共机关重要位置。”他明白政治官员的难处，例如做决定当刻所掌握的资讯其实未必全面，但也只能在那个时间点平衡利害，“假如判断造成不好的后果，那么离开这个职位对我来讲也不是对个人能力的完全否定，但我需要承担这个责任。”
张炳良还以“过来人”身份建议问责官员们要有良好心态和觉悟，能够正确看待，拿得起放得下，应该以问责作为鞭策，而不要把问责看成特别严重的个人荣誉问题。
前行政会议成员、现任竞争事务委员会主席胡红玉也认为，“问责制”的“问责性”不应只存在于管治班子、问责团队及公务员体系中的高层官员，而是每位公务人员都应该具备的，而司法覆核会为这种问责下的所有涉事者权益把关。司法覆核是司法机关对行政机关、立法机关和公共机构行为的合宪性审查。在律政司《给政府机关行政人员的指南》中提到，司法覆核是香港法律制度中扮演重要角色，它既能确保政府的决策和行动符合法律要求，达到合法合理、程序公正和保障基本权利的目的，亦能在适当情况下提供恰当的法律补救措施。从东涌居民就港珠澳大桥的空气质素影响评估提出司法覆核，到变性人登记结婚遭婚姻登记处拒绝而提出司法覆核，就可见到不同层次的部门、岗位所做出的决定，都可被问责。
“司法覆核就是用来问责任何公务人员所做的有决定性的事——这里的决定性不一定是大的决策，还有工作中任何需要做到公平合理的部份。”胡红玉进一步解释。
香港中文大学政治与行政学系副教授马岳，则把“问责文化”的无法建立，归咎于近年政府对民意的忽视，久而久之，民众对“问责制度”也不再抱有任何期待。虽然他们仍然很热衷叫嚷“某某下台”，但从现实上或多或少也倾向认为，政府并不会因为犯错而换人。当问责制不再问责，配套规章都形同虚设，马岳说，这就不是单纯的问责制度改革可以解决的了。
自上而下、由内而外 重塑问责文化
张炳良也说，经问责处理的“case history”（个案史）太少，也是问责传统难以形成的重要原因之一：“想要看到这个制度究竟有没有作用，就需要有case history来帮助建立这个传统。没有个案，我们也就无从得知什么时候需要下台什么时候不需要。”而香港只有为数不多的“问责case”，且在2012年后就再无出现。
造成这种“案例不足”的原因之一是，《政治委任制度官员守则》过于空泛简单，未有具体的问责处理办法和不同级别、类型的政治后果如向公众道歉、口头警告、停薪留职、下台等。虽说判断政治层面的责任和操作难以有整全的成文标准，但单凭《守则》中“专心致志”、“严守个人品格和操守”、“身体力行，以身作则”等空泛形容，难以对问责的“度”产生概念。
张炳良说，建立问责系统的“case history”来参考和研究，才能在往后事件中做比照和对应，类似于《普通法》，对于有争议的案例或有必要遵守的规定，都会以成文法形式颁布并实行。张炳良补充，相对于港府不曾建立起的问责传统，内地的问责文化有大量案例作为参考和研究：“内地即使没有很清楚的法律条文，我们依然可以通过不同的案例来参考在什么情况下，有什么官员需要承担什么责任。”他最后总结：“内地少见问责二字，但看到官员担责的问责思维文化，而香港的问责制常挂口边，但缺少用此思维解决问题。”
若无问责思维，就会导致恶性循环——内部无问责操作，外部无问责信心。问责制在这样自上而下，由内而外的崩坏时，再去谈改善工作、评估方法、补充法律条文等制度上的修修补补，意义已经不大。继续阅读：【公务员】香港特色“旋转门”造就管治人才？
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上文节录自第204期《香港01》周报（2020年3月9日）《社会思维不变 难脱恶性循环 呼唤真正问责文化》。
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