【居住正义】旧酒新瓶　走样变形　过渡性房屋“过渡”到何时？

特首林郑月娥将于下月9日发表任内第三份《施政报告》，土地房屋供应料成最大焦点。回顾林郑自诩“破格”的房策新思维，“过渡性房屋”算是当中最突破之举；然而，两年来推出的13个项目只提供618个单位，对11.7万个环境欠佳的住户而言，可谓杯水车薪。这值得特区政府深省——为何在外国明明有助纾缓基层压力的住屋形态，被“移植”到香港后就会走样变形、难解燃眉之急？更讽刺是，“过渡”不一定换来“安居”，当局还要基层“过渡”到几时？

在香港，“过渡性房屋”泛指在协助基层住户获得较长期的房屋前，为他们提供的短期居所。早于前特首梁振英任内，已有不少关注团体向当局献计，以不同形式的过渡性房屋应付短中期所需，例如智经研究中心建议引入丹麦“共享房屋”、香港社会服务联会研究荷兰“货柜屋”、全港关注㓥房平台提出改建闲置校舍作临时房屋，但全遭梁振英冷待；2017年林郑月娥上任后，当局突然转軚大增过渡性房屋，至今透过13个政府牵头、民间主导的社会房屋计划，提供618个单位，未来还有7个有待落实的项目，预料可额外提供772个单位。

对全港11.7万个环境欠佳的住户而言，上述数字可谓杯水车薪；然而，在政府眼中却像是丰功伟绩。例如，林郑月中于社交媒体撰文，指去年6月推出的六项房策全部到位，包括“成立过渡性房屋专责小组”；运输及房屋局局长陈帆则于6月底在网志《重新出发  共建家园》中谈及，“入住家庭亦普遍认同，过渡性房屋的确可以改善他们的生活……租金由300元至6,500元不等，占家庭入息不多于29%，大幅减轻他们的财政压力；而居住面积方面，人均面积由4.3平方米增加至8.5平方米”。陈帆又透露正研究建设过渡性屋邨以增加供应。

这类有胜于无、但根本未有触及房屋分配不均核心的过渡性措施，成为特区政府沾沾自喜的谈资。更讽刺是，关注基层住屋联席上周二（9月17日）发表《社会房屋意见调查报告》，在综合45位现居于社会房屋受访者的数据后，结果逾八成受访者认为社会房屋数量不足，未能减轻基层住屋负担，另有逾半受访者认为，相关政策未如理想，平均仅予2.4分（5分为最高分），属不合格。此外，《文汇报》上周亦揭发，政府去年10月提出重启“活化工厦”以提供过渡性房屋后，今年首八个月所提交的19宗“活化”申请中，完全不涉及改装成过渡性房屋，可见市场懒理当局提供的诱因。

林郑班子自我感觉良好，但泛民主派及建制派都不约而同批评过渡性房屋的建屋量及落成速度未如理想。民主党立法会议员尹兆坚形容，当局似乎把过渡性房屋当成“止咳水政策”，投入力度疲弱，亦未见明显的政策持续性，更未能有效赚取时间以配合公屋落成周期；他担心，长此下去，政策难以发挥“过渡性房屋”的作用，导致“止咳都唔掂”的局面。民建联立法会议员郑泳舜亦指，该党早于年初《财政预算案》发布前夕，提倡当局三年内提供至少一万个过渡性房屋单位，但至今每个民间项目只有数十至200多个单位，倒不如尝试更大规模的过渡性屋邨，以解燃眉之急。

观乎过渡性房屋的成效，着实令人怀疑当局解决房屋问题的诚意。这不禁引人疑惑，为何在外国明显有助纾缓基层压力的住屋形态，被“移植”到香港后就会走样变形、无济于事？

归根究柢，症结有三。

症结一：施政投机　政策跳脱欠连贯

不少人以为，“过渡性房屋”是近年新兴的住屋形态，但事实上，它在香港并非新鲜事。战后不久，港英政府已兴建徙置区、中转屋及临时房屋，安置受天灾、火灾或受清拆影响而无家可归的居民；到上世纪七十年代，当局更兴建过渡房屋以安置新来港人士，待他们取得申请公屋资格后轮候上楼。可惜的是，及后香港经济腾飞、港人生活质素提升，但过渡性房屋政策却未有与时俱进；以至今仍保留的中转屋为例，既没有因应需求调节供应，亦未能改善环境，导致虫鼠为患、渗漏积水及保安欠佳，基层住户情愿挨贵租住㓥房，也不愿入住，空置率高达60%。

直到2012年，竞选行政长官的梁振英在政纲中提及，“额外提供中转房屋，以安置在重建及清拆时受影响但未符合编配公屋资格的居民”，改善过渡性房屋的讨论才有些眉目；至梁振英当选后，率先抛出“梁十招”，当中提出将柴湾工厦改建公屋，及后时任政务司司长的林郑月娥汲取经验，先后建议以“地尽其用”的原则，将工厦及村屋改装成过渡性房屋，满足炙热的住屋需求，自此过渡性房屋开始走入公众视线；到同年年底，“全港关注㓥房平台”等关注团体首次提倡当局应协助非政府机构将空置的工厦及校舍改建为过渡性房屋，以纾缓基层住屋压力。

然而，梁振英于2013年初发表任内首份《施政报告》时，对林郑等人提出的“过渡性房屋”计划只字不提，仅成立“长远房屋策略督导委员会”就房屋问题从长计议；同年6月，被视为“梁粉”的长策会委员、香港规划师学会前会长林筱鲁出席民间㓥房论坛后承诺，可研究以临时房屋及中转屋等过渡性房屋解决㓥房问题。及后，时任运输及房屋局局长张炳良更在房屋发展论坛上表示，将短期空置土地或工厦改建成过渡性房屋的做法“值得思考”；不过，到同年11月的立法会房屋事务委员会“长远房屋策略小组委员会”会议中，张炳良对过渡性房屋的态度急转，指“现时空置用地不多，在一些空置用地兴建过渡性房屋，未必符合成本效益”。

果不其然，在2014年底公布的《长远房屋策略》当中，“过渡性房屋”又被弃如敝屣，因为“政府已研究有关建议但认为并不切实可行”——首先，当局认为市区欠缺足够的闲置土地，即使觅得合适的用地，亦应尽量用以兴建公屋；其次，当局表示，即使有空置土地可作其他临时用途，政府仍需时间完成额外基建工程，包括铺设污水渠及其他水电工程项目，才可兴建过渡性房屋，惟面积和数量有限又需时不短，未能如倡议者预期般纾缓大量基层窘况。曾任长策会成员的公屋联会前主席王坤后来曾推测，当局之所以不愿意从善如流，“或多或少与‘面子’问题有关”，因为过渡性房屋容易令人联想起昔日卫生恶劣的临时房屋。

自此，在梁振英余下任期内，尽管民间对过渡性房屋的诉求不绝于耳，但当局都未有重提。直到2016年底，梁振英宣布放弃竞逐连任而林郑月娥“顶上”选特首后，“过渡性房屋”政策才再现曙光。在2017年特首选举期间，智经研究中心及香港社会服务联会，先后发表《“共宅”——共享经济下的新同居时代》及《比利时的创新房屋措施：社会房屋中介》等文章，引入“共享房屋”及“社会房屋”概念，获林郑接纳，并演变成“社会房屋共享计划”。值得一提的是，时任智经副主席刘鸣炜及社联主席的陈智思，都是林郑竞选办的主要成员。

时隔七年，兜兜转转，政府“唔嫁又嫁”，“过渡性房屋”这旧酒终于被装进新瓶，并以“挤牙膏”的方式龟速落实中。就此，尹兆坚狠批历任政府施政时的跳脱及不连贯，认为当中充斥“政客思维”，投机主义浓厚，每每推动政策时，只考虑当刻能否赚取市民支持、可否满足既得利益者期望。以民建联近日高调提倡当局引用《收回土地条例》征收发展商农地、而接近政府消息透露“很有机会成事”的事件为例，尹兆坚形容，政府此举有如“政策精神分裂”，因为民主党早已促请港府大胆引用该条例收地以兴建公共房屋，惟当局至今才“转軚”作正面回应；他又担心，只懂得搞“政治包装”的林郑月娥，若视过渡性房屋为分散民怨的权宜之计，其政策延续性亦成疑。

症结二：扭曲概念　政府角色弱不堪言

目前已公布的20个过渡性房屋项目，主要以“共享房屋”、“货柜屋”或“水管屋”等外国盛行的“社会房屋”形态呈现；不过，这些“移植”而来的另类住屋概念，在香港“落地”后却不时被批评，当局把旧酒装进新瓶时，明显捉错用神，有扭曲概念、胡乱包装之嫌。

林郑月娥上任后两个月，已率先与社联合推“社会房屋共享计划”，向私人发展商及良心业主募集闲置物业作过渡性房屋，并交予社福机构营运，预计可为1,000名已轮候超过三年公屋又居于不适切住房的低收入住户，提供500个为期三年的临时居所。尤记得计划推出之初，不少人把着眼点放在“共享房屋”，揶揄该政策类似四十年代“七十二家房屋”的共居模式、或是五十年代、在120平方呎单位内共住最少3户18人的徙置大厦，完全失却新兴的“共享”之义。

其实，根据《“共宅”——共享经济下的新同居时代》引述学者Matthieu Lietaert的研究，“共享房屋”源于七十年代丹麦哥本哈根，当时创立者有感现代社会中人与人的联系愈发薄弱，故建立“共宅”社区，藉提高同居者生活质量、减轻日常生活负担，以增加家庭的自由时间，令下一代得到更多关爱。该概念后来推广至欧美，近年更脱胎换骨成为“共享经济”一员，由业主以低租甚至免租形式，将单位的一部份租出，而租客须向业主提供非商业形式的回馈；房产发展及建筑研究资讯中心创办人姚松炎曾解释，数年前欧洲经济衰退，城市涌现大量闲置房屋，有不少长者以低租或免租形式与年轻人共住，租客则以照料长者作回报。

反观香港的“共享房屋”，并无“共享经济”之实，反而更贴近比利时盛行的“社会房屋”。根据《比利时的创新房屋措施：社会房屋中介》，早于八十年代，当地已有民间团体成立“社会房屋中介”，为无家者寻找私人出租住宅，但规模有限；后来政府采纳有关概念，大力资助认可机构做“二房东”，再以低廉租金为低收入家庭提供可负担房屋。截至2016年11月，当地佛莱明大区合共催生了48间“社会房屋中介”，提供8,690个出租单位，占整体房屋的6%；若把香港的情况与之对比，实在惨烈，因那不足1,400个的“社会房屋”，只占整体房屋的0.05%。

重点是，港府盲目借鉴海外经验时，抄不足“形”，自然也捉不到“神”。综观外国推行过渡性房屋的成功，绝对有赖“政府主导”的功劳，因为有关当局积极为政策拆墙松绑，主动觅地、建屋、管理，务求发挥公营及私营的力量，在短期内提供足够的“社会房屋”单位。以截至2016年初、“社会房屋”总数已占全国房屋总数32%的荷兰为例，当地政府致力发展“社会房屋”市场，规定发展商投地后，须拨出四成用地建造“社会房屋”，并由“社会房企”营运。

例如占地约3万平方米、位于阿姆斯特丹的货柜屋邨Keetownen，原本拟建成监狱但后来被搁置；在2002年，当局以免地租形式出让予私人发展商Tempohousing，历经三年研究，于2005年正式动工兴建由货柜叠成的临时青年公寓，用九个月时间落成1,000个320平方呎的单位，内设独立厨厕及露台，并由社会房企de Alliantie负责营运，以不到3,000港元的价钱出租予有需要家庭及学生，而当地社区更设有超级市场、球场、咖啡店及单车维修店等基本配套设施。

政府敢于承担在推展过渡性房屋上的公共行政角色，对政策成效有着举足轻重的作用。荷兰378间“社会房企”中，包括有“货柜屋始祖”之称Rochdale。其行政总裁Hester两年前接受《香港01》专访时曾提到，当地政府为房企提供多种恒常化协助，包括低息贷款、平租空置地、出租期约年、提供俗称“三通一平”的基础建设（即水源、电力、道路及平整土地）；另外，当局也会主动牵头，因应激增的房屋需求，综合各方持份者、营运部门、建材承办商的意见，逐步放宽相关的《建筑物条例》，允许房企利用货柜或其他简单物料，兴建临时房屋。

反观特区政府推动过渡性房屋的态度，不但未能有效利用行政及立法程序以加快供应，其温温吞吞、迟迟未肯挑起大梁的态度，也难免有“政治化装”之嫌。例如率先于科学园试行的新技术组合屋“创新斗室”，每个面积仅180平方呎的单位，竟叫价8,000至1万元，即平均呎租55.6元，堪称豪宅，这不禁令人质疑，经常强调“成本效益”的特区政府，究竟是想藉“货柜屋”谋财，还是真的想纾缓基层住屋问题？至于今年初仁济医院提交“社会房屋试验计划”，更拟在荃湾一幅占地3,300平方米的地皮上，安放约110至130个圆形及方形管道屋，预计可容纳250至350人。该计划啼笑皆非，因为其平均单位面积仅100至150平方呎，犹如市面上的“纳米盘”；再者，选址位于行车天桥底，毗邻露天停车场，或造成采光、空气及噪音等问题，恐不宜人居。

郑泳舜及尹兆坚均认为，港府的参与度不足，并无肩负应尽的责任。曾经亲赴欧洲取经的尹兆坚更感慨，荷兰政府有非常明确的社会房屋目标，并有计划打造社会房屋市场，致力发挥公私营力量为基层解困；至于特区政府，虽然把“过渡性房屋”挂在嘴边，实际上无甚作为，反而要求社福机构自行觅地，实属荒谬。他曾建议在大屿山竹篙湾一幅空置多年、约60公顷的填海土地上兴建过渡性房屋，但当局以缺乏水电力供应为由拒绝，不久后却宣布兴建鲜花公园。

关注基层住屋联席代表李大成亦批评，特区政府口口声声鼓励民间机构参与营运“社会房屋”项目，但却未能为相关机构提供专业协助。他解释，申请营运的机构，需要与测量师及承建商等不同界别的专业人士合作，但营运机构不一定拥有相关专业知识，有碍申请进度。联席另一代表潘卓懿则指，政府资助金额往往要待住户成功入伙后才能批出，故社福机构需要预先垫付费用以增聘人手，这对规模较小的机构而言，构成不少财政压力，也影响行政效率。

政府除了在项目中没有担起主导角色外，另有意见批评专责小组工作欠缺灵活性。由于相关工程政出多门，牵涉规划署、地政署、屋宇署，以及消防署等政府部门，但社福机构缺乏相关专业熟手，与当局打交道时往往被行政官僚折腾至有心无力，未能满足各部门的不同要求。对此，郑泳舜建议政府提升“过渡性房屋政策”地位，包括增加小组人数，改善部门协作，创办一个统筹单位，让各部门及持份者更有效沟通，以免架床叠屋，减低政策本该拥有的成效。

症结三：难保“安居”　“过渡”或至牛年马月

“过渡性房屋”顾名思义，是要作“过渡”之用，营运机构亦普遍以三年作为租住年期上限。不过，特区政府早已脱离“三年上楼”的公屋轮候目标，而截至今年6月底，近14.8万宗一般公屋申请的平均轮候时间为5.4年，而公屋从动土至落成则需要最少五至七年；换言之，即使是“极幸运”成功申请入住过渡性房屋的住户，也极可能在租期完结后，仍未获派公屋，即要再“沦落”至居住环境较差的住房。这难免令人质疑，过渡性房屋真的能令基层过渡至“安居”吗？

前文提及的《社会房屋意见调查报告》显示，有11%的受访者已轮候公屋超过六年，另有近九成受访者认为，当局必须延长过渡性房屋的租住期，直到住户能顺利“过渡”至获派公共房屋。“俾都唔住！”目前与丈夫居于板间房的霞姐坦言，过渡性房屋租住年期过短，对只求生活安稳的她来说，根本毫无吸引力。已轮候约五年公屋的霞姐，每个月靠洗碗工作赚取约7,000元，除支付2,400元租金外，还要养活夫妻二人及年长父亲。她表示，面对加租压力，住户负担非常沉重，而且环境极其恶劣，合住七人共享一个厕所，无论煮食及梳洗均要轮候，毫无生活尊严可言；然而，尽管如此，她仍然不想入住过渡性房屋，以免租约期满后又要另觅住处，毕竟年事已高，难以搬搬擡擡，而且搬迁负担沉重，故“净系想上到公屋，我无其他要求㗎喇。”

霞姐的愿望看似简单，但特区政府不知要到何年何月才能为她提供安乐窝，而霞姐绝非孤例。根据联合国在1991年提出的“居住权”概念，人人不论富贵与否，都应拥有住得“安全”及“有尊严”的“适切居所”；而一个符合“居住权”的房屋，除了拥有四面墙及天花地板的结构外，更需满足稳定、有足够基本设施、可负担、适合居住、公平住屋机会、适当地点及文化共融等七个条件。香港最可悲的是，无论是苦苦轮候公屋的㓥房户，还是那600多个已入住“港式”社会房屋的“过渡户”，其实都难以享有最基本的“适足居住权”。

参考外国的“过渡”经验，就更感特区政府对弱势的冷漠。根据立法会秘书处资料研究组今年初发布的《选定地方的过渡性房屋》，以加拿大温哥华的过渡性房屋为例，卑诗省房屋局设有中央申请系统，用一套统一的评估工具，评定申请人的弱势情况（包括社交能力、医疗需要及精神健康等），以安排适当的租户入住同一单位；除此，当局更采取“房屋优先”模式，加快安置无家者，并提供各种如膳食、医疗等支援服务，以协助租户过渡至较长期的房屋。值得一提的是，那些月租约2,300港元的临时居所，并无限定最长入住期限，比香港有人性化得多。或许，“过渡性房屋”本意属好，让公屋轮候册上的住户“过渡”一下，日后或可换来长时间的“安居”。然而，“过渡性房屋”并不保证基层住户能成功过渡至公屋，他们可能等不到尽头，就又落得流离失所。难怪不时有学者及团体批评，特区政府只是把部份基层从㓥房移居至另一种暂居形态，本质上等同把市民塞进好一点点的㓥房里，令政策蒙上推诿责任之嫌。

《香港01》早已不厌其烦地指出，房屋问题源于资源分配不均，是本港深层次结构矛盾中最尖锐亦最棘手的一环。教条式信奉自由放任经济、继承港英官商共治格局、过度依赖地产及金融产业的特区政府，不但将土地资源向既得利益者倾斜，而且长年陷入“房屋就是商品”的迷思，一味以“置业”主导房屋政策，完全漠视最有需要的弱势社群。

若要从根本解决房屋问题，特区政府必须打破既得利益结构，重新主导土地供应，并从速以《收回土地条例》征收发展商农地、强制收回并发展棕地、取消所有丁屋计划，以兴建大量公营房屋、推动产业转型。否则，以港府有心无力的姿态，单靠诸如“过渡性房屋”的小修小补措施，真不知道那十多万、现仍不断增加的基层住户，究竟还要“过渡”至何年何月！

上文节录自第181期《香港01》周报（2019年9月23日）《旧酒新瓶 走样变形 过渡性房屋“过渡”到何时？》。

更多周报文章︰【01周报专页】《香港01》周报于各大书报摊、OK便利店及Vango便利店有售。你亦可按此订阅周报，阅读更多深度报道。