【人权委员会．二】多个投诉部门如纸老虎 如何挽回市民信心？
事实上，回归以来要求成立人权委员会的声音不绝于耳，联合国各个委员会亦多次关注香港未有成立具广泛权力的人权机构问题，不过，特区政府坚称现有法律、政策及惯例，已经符合有关公约的要求，拒绝成立更高层级的架构。这条崎岖的人权路，曾于2005年出现转机。时任民政事务局副秘书长余志稳在立法会上表示，平机会职能有限，而且没有涉足文化、政治及公民权利，故政府考虑升格平机会、甚或另设立更高层次的人权委员会。同年，立法会民政事务委员会亦通过一项议案，促请政府成立人权机构，以监察多条国际公约的落实。撰文：陈珈琋
回归后续拒加强保障人权
可是，政府不久后却转了口风，声称审慎考虑相关影响后，不准备设立一个完全符合《巴黎原则》的人权机构。现任行政长官、时任民政事务局常任秘书长林郑月娥更在立法会表示，没有明显需要设立有关机构，而特区政府的人权工作亦非毫无成绩。
“本港有完善的人权架构，包括设有申诉专员、平机会及个人资料私隐专员公署，并制定了《香港人权法案条例》，加上市民享有法治和表达意见的自由等⋯⋯”—特区政府这种论调，就像录音机般重播了十多年。
然而，研究法律、政治或公共政策的学者大抵不会认同政府的说法。2006年立法会资料研究及图书馆研究部曾就此进行研究，当时香港城市大学人文社会科学院国际事务副院长陈汉宣直斥，政府完全漠视申诉专员公署的权力不足、缺少监管警方及平机会等职能，“似乎是想当然而回避实际问题。”
香港大学法律系退休教授戴大为（Michael Davis）则强调，现有人权机构的权力狭窄，在职能自主和独立运作方面均得不到保障，故应该尽快成立独立的人权委员会，在政府及受害者之间担当公正仲裁的角色，避免争议事件演变成冗长的诉讼案件。结果，受访的五名学者中，只有港区全国人大代表、香港理工大学会计及金融学院副教授刘佩琼与政府看法相近。
以近月反修订《逃犯条例》风波而备受质疑的“警察滥权”问题为例，正好反映现行人权架构的不足，以及市民不信任现存的追究人权侵害制度。在扰攘逾三个月的反修例风波中，多次出现激烈的警民冲突，外界普遍质疑警方使用过度武力、表现极不专业，要求当局就此成立独立调查委员会；然而，港府多次重申，市民可透过警察投诉课反映问题，而监警会更会成立专案小组，审视警方的执法行动，惟该说法未能服众。
其实，上述立法会研究报告早就引述香港大学比较法及公法研究中心的观点，指出外界认为警察投诉课作为一个警察单位，处理投诉时往往会偏袒警务人员，即使设有监警会亦未能改变这种观感。时至今日，问题更显尖锐。
香港人权监察发言人叶宽柔解释，投诉警察制度是一个两层架构，如果市民或被捕者欲追究警方的滥权行为，须向投诉警察课投诉，并由其处理及调查，而调查报告将交予监警会审核；如果个案列为“须知会投诉”，则不属于监警会的职能范围，而监警会亦没有独立调查的权力，变相整个程序是“自己人查自己人”，市民实难抱信心。
人权监察总干事罗沃启亦曾批评，“监警会如果不解决‘两缺’和‘三无’的问题，无论监警会成员和职员努力工作，也难以有效地追究和减少警方滥权，只能做一只‘法定的无牙老虎’，甚至沦落为一只‘纸老虎’。”他所指的“三无”，包括调查权、定案权及惩处权，“两缺”即人手和资料的限制。
事实上，联合国禁止酷刑委员会早于2000年发表有关香港的“审议结论”，建议政府提高监警会的权限，甚至设立一个新的、真正独立及有实质调查权力的监管机构，以真正有效监察所有纪律部队和公职人员。不过，特区政府仅回应本港设有完善的投诉警察制度，并称警方近年采取多项措施增加市民对警务工作的了解，减少因误解而衍生的投诉。
“如果市民（对整个追究制度）根本无信心，便会出现一个情况：有人权侵害，但没有人追究。”叶宽柔形容，人权委员会将是公民社会的“盟友”，不但可以向政府提出建议及看法，一旦政府违反人权责任，委员会可以作出裁定，甚至收集证据，发布权威及具公信力的报告。换言之，在反修例警民冲突中，如果香港拥有法定的人权委员会，其职权包括监察纪律部队，也许社会撕烈程度便不会像如今般严重，“真相亦有机会水落石出”。
司法覆核门槛高 市民维权难
2016年，平机会向政府提交的“歧视条例检讨意见书”中，提到大多数机构同意设立充分符合《巴黎原则》的人权委员会，一些机构认为应另设人权委员会，亦有人认为可扩大平机会职权至人权事务。就此，平机会建议，政府应考虑设立人权委员会，以便更好地促进和保障所有人权，最理想是由政府就有关问题另作详细研究及公众咨询；结果，政府依然视若无睹，而市民受到平机会职权以外的人权侵害，只能到法庭申诉。
法庭就一定能保障人权吗？叶宽柔说，回归后香港社会以法庭作为很重要的申诉途径，但始终有很大限制，不能取代人权委员会：“司法覆核（JR）的确很重要，但标准极高，市民需要主导整件事，去揾律师、由下而上追讨。JR十分难成功，成本亦很高。如果申请不到法律援助，闲闲哋几十万元，是不是每个人都可以负担得到？有人并非为一己之私，而是为公众利益，但为何需要由个人负担，而非政府负责？”对此，香港人权监察早于2006年就发表《成立香港人权委员会之研究报告》，指大部份人权受害者并不富裕，但入禀诉讼费用高昂，诉讼过程亦十分费时，即使他们负担得起费用，也不愿消耗太多时间及精力；而独立人权机构则能提供简单方便、负担得起的机会，让受害者寻求司法正义。叶宽柔感叹：“如果有人权委员会，就唔需要郭卓坚（长洲覆核王），大家不会‘有冤无路诉’，通通走去法庭（申诉）。”
可惜，历史和现实告诉我们，在香港设立人权委员会犹如天方夜谭。“当然是不乐观，因为成立（委员会）是对香港政府多设一个限制，你现在也看到，他们不愿意接受。我们每一年的报告都有提出这个诉求，但政府仍称现有机构行之有效，我们看不到政府有任何动机，（促使它）在人权板块这样做。可能会有很大的危机。”
尽管如此，叶宽柔依然希望特区政府能进一步保障人权，不论是改革平机会，还是成立人权委员会，“最主要还是要看政府有没有尊重人权的决心及意愿。”
回到1993年，胡红玉曾在议事厅中如是说：“行政机关不断重申，没有需要成立人权委员会，我持相反的看法。我认为需要是毫无疑问的、明确的，只是当局选择不去面对。如果以人权为由，在立法局内或外监督政府行为，可能会被视为不公正（injustice），那就是一种奇怪的正义感。”为了捍卫这种正义，胡红玉在过去二十多年来对政府喋喋不休、苦苦谏言。走进体制，经历两届行政会议时，她亦曾重提成立人权委员会的建议，惟很快又被泼冷水。时至今日，香港还有机会成立人权委员会吗？“肯定不会成立，政治问题敏感地方在哪里，他们（政府）一早知道。”胡红玉也心灰意冷了。
“人生而自由；在尊严及权利上一律平等。”根据《世界人权宣言》，人权绝不止于反歧视、言论自由、结社自由或政治权，乃至在于住屋权、适切医疗的权利，以及免于饥饿的权利。然而，香港政府没有彻底实践社会公义，而香港市民连基本人权都未能得到足够保障，究竟还有什么组织可以为市民发声？
上文节录自第180期《香港01》周报（2019年9月16日）《港府避设法定机构 完善人权免谈》。
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