【人权委员会．一】港府避设法定机构 完善人权免谈

1991年通过的《香港人权法案条例》第一条已列明“人人得享受人权法案所确认之权利，无分种族、肤色、性别、语言、宗教、政见或其他主张、民族本源或社会阶级、财产、出生或其他身分等等”；然而，香港除了平等机会委员会这个经常被讥为“无牙老虎”的机构之外，再没有任何足以保障人权的法定机构，究竟原因何在？追源溯始，或许能拼凑出那块缺失的拼图。

翻查资料，在制订《香港人权法案条例》前，本港原本通过行政措施及普通法的相关法例，落实《公民权利和政治权利国际公约》及《经济、社会与文化权利的国际公约》（表一）；至上世纪八十年代港英政府推展民主化，不少市民建议另行制定人权法案，把公约纳入本地法律；到1989年，鉴于六四事件，港人更加关注人权问题，港府遂草拟法案，翌年获立法局通过。然而，当年的法案只约束香港政府及公营机构，而专案小组建议设立的人权委员会，最终不了了之。

在此背景下，曾为议政团体“香港观察社”成员的陆恭蕙和胡红玉，先后于1992年及1993年获时任港督彭定康委任为立法局议员。胡红玉接受《香港01》专访时坦言，《香港人权法案条例》的覆盖范围原则性延伸至私人社会，但当时政府却将范围缩窄，只用于公域范畴。民间社会既没有权利，亦无法例支援，很难推动人权发展。因此，她选择在短短三年的任期内，设法加强本港的人权保障，并视之为主要任务。

1992年，香港刚把《消除对妇女一切形式歧视公约》援引来港，翌年港府应公约要求发表《男女平等机会绿皮书》。陆恭蕙受访时忆述，当时有妇女团体找上门，反映香港女性的不平等，触发她1994年推动修订《新界条例》，想为女性原居民争取丁权。这个行动引起社会广泛讨论，更有男性原居民威胁要“强奸”陆恭蕙。事隔多年后，陆恭蕙笑言，正因他们的言论“惹火”，才能令“男女平等”成为大家茶余饭后的话题，“在这样的风气下，（丁权争议）可称得上是打前锋。而Anna（胡红玉）很用心，知道政府不做，她便‘造’一条法例给政府看。”

1994年，胡红玉先后以私人条例草案形式提出《平等机会条例（草案）》及《人权与平等机会委员会条例（草案）》，旨在禁止性别、残疾、年龄、种族及性倾向等各方面歧视，并成立人权委员会以保障有关权利的落实。值得一提的是，鉴于港督拥有绝对权力，以往从未有议员以私人条例草案的形式推动新政策，陆恭蕙形容胡红玉的尝试如同“夺了政府的权”，令政府不得不回应。不过，由于所有涉及公帑开支的私人草案，必须获得港督首肯方能刊宪，彭定康断然拒绝《人权与平等机会委员会条例（草案）》的建议。

港英政府忽视人权问题

“立法是必然的，全世界专注人权的人士公认最好的（保障）方式，是法例配合机构。”胡红玉解释，“社会的偏见这么大，我们需要一个有效的人权组织负责疏通、教育及解决，遇到争议大的事件需要出头，亦要在政策上提出意见，这些都要有相当的资源。”

可惜，甫上任已大刀阔斧推动香港民主化的彭定康，却不愿意成立专责保障人权的机构。根据立法局会议纪录，曾于1990年表明考虑成立人权委员会的港英政府，在彭定康任内竟表示，香港制定了《香港人权法案》，又成立了人权教育小组委员会，凡此种种已足够保障人权，故没有足够案例证明需要另设人权委员会，而人权委员会也不是灵丹妙药。

“基于我和英国国会、官员的接触，他们认为中国难以接受（人权委员会）、1997年后就会拆散它，不会让它继续（运作）。”在胡红玉看来，港府说辞背后，其实另有因由，而她相信英方最后是基于“我做不到，做给你都无用”的判断而否决该建议。陆恭蕙的看法不太一样。她认为，港英政府从不正视香港的人权问题，而相对涉及更多范畴、更大争议的人权保障，社会亦的确比较容易接受平等机会的保障。她还提到，即使英方持开明态度，并不等于香港官员没有意见，“（回归后）他们还在这里，（如有人权委员会）日后需要执行。”

最终，胡红玉提出的另一条不涉公共资源草案—《平等机会条例（草案）》的审议工作得以继续。她透露，当时为促使法例落实，决定让步，只要当局愿意负责任何一个范畴，她便会将草案“斩件”。这也解释了为何原本较全面的草案，会被拆分为“种族”、“家庭责任、性倾向及年龄”和“宗教或政府信念、职工会活动及已丧失时效的定罪”等。

根据《香港法律与社会工作》一书的记载，胡红玉原本提出与政府协调草案，但时任政务司孙明扬坚决反对，他质疑胡的条文与当时制度风气有所抵触，表明应采取逐步改变的策略，另有行政官员干脆杯葛立法会议。“我不跟你（政府）斗，你肯做就行，我的目标是令这件事发生。政府没有资源问题，作了政策决定，‘保皇党’一定会vote yes（投赞成票）。若是我的私人法案，很多人会‘打低我’。”数月后，胡红玉的如意算盘打响了，政府向立法局提交《性别歧视条例草案》和《残疾歧视条例草案》，并建议成立平等机会委员会，以推动发展和处理投诉。

在港府控制了大半个立法局的情况下，胡红玉的草案被否决，政府草案则相继于1995年及1996年通过，平等机会委员会得以面世。胡红玉短暂的议员生涯在回归前夕画上了句号，及后出任平机会第二任主席，然而，为香港人权架构开拓先河的她，也不得不承认平机会的局限。

纵观全球，负责促进和监督政府履行及遵守国际人权公约的机构，大多称为“国家人权机构”（NHRI），通常负责处理普罗大众提出的人权投诉，向政府提出促进该国法律符合国际标准的建议，并进行相关调查及宣传工作。NHRI需要符合《巴黎原则》的规定，包括法例或宪法保障的独立性、独立于政府的自主性、广泛的权力、多元性、足够的调查能力 ，以及充足的经费。

平机会已是香港现行架构中最能体现《巴黎原则》的机构，但存在明显缺陷—人权保障范畴不足，只负责执行《性别歧视条例》、《残疾歧视条例》、《家庭岗位歧视条例》及《种族歧视条例》。先不说它的成效如何，功能上充其量是消除歧视，并没有涵盖其他如政治权利、公民权利等人权议题。胡红玉慨叹，“这个缺陷可以补救，但政治的抗拒力很大！”

继续阅读：【人权委员会．二】多个投诉部门如纸老虎 如何挽回市民信心？

上文节录自第180期《香港01》周报（2019年9月16日）《港府避设法定机构 完善人权免谈》。

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