别妄想！仅靠《收回土地条例》，怎解决香港深层次结构矛盾？
“如果林郑月娥意识到，香港的贫富悬殊是资源结构扭曲所致的不公结果，而这种扭曲源于香港官员一直无法摆脱既得利益者的羁绊；如果林郑月娥知道，要根本解决‘土地不足’及‘房屋供应’两大问题，就不能重蹈历任行政长官过于侧重商界的覆辙，任由发展商予取予携；如果这些如果成真，即将举行的‘土地大辩论’，才有可能成为香港人重夺香港发展权的‘土地大变论’。”——特首林郑月娥上任以来，《香港01》不停规劝必须正视官商共治格局累积的分配结构失衡，并大胆收回农地、发展棕地、取消丁地，再以公营主导房策、产业转型政策等疏解深层次结构矛盾。可惜世上没有如果，林郑未能与大众同行，导致民怨藉《逃犯条例》修订风波大爆发。霎时间，很多人惊觉“香港病了”，后知后觉的问责官员才把“深层次矛盾”挂在嘴边，引用《收回土地条例》更成为建制派与地产商的“共识”，接近政府消息人士更指很大机会“成事”。不过，观乎有关人士的讨论，并未正视“深层次矛盾”的三大根本认识——是分配失衡而非土地不足、创营生环境而非营商环境、由政府主导而非政府被动，遑论要借此化解香港困局。
认识一是“分配结构失衡”，而非“土地资源不足”！
《香港01》早已不厌其烦指出，香港社会问题的结构性病根，源于特区政府过度迷信自由放任经济，并继承港英时代的“官商共治格局”，资源倾斜财团、忽视弱势群体、加剧贫富差距；同时，当局一直缺乏对社会问题的透彻认识及改革能力，未能去除殖民政府遗留的僵化官僚体制及消极治港思维，亦未能与时并进地建立一套符合香港特色资本主义现实的治理方针，更未能积极有为地推行产业政策、促进结构转型、为经济注入新动力、缔造更多上流机会，遑论要藉良好管治建立国家认同、达致民心回归。种种原因叠加，导致民生及政治矛盾频密爆发。
在诸多亟待解决的矛盾当中，住屋困局无疑是“最突出、最迫切、最让人诟病的”。拥有80万个公共出租房屋、40万个资助房屋，以及160万个私人住宅单位的香港，却无法合理分配予全香港260万个家庭——截至今年6月底，有逾25万户仍在苦候出租公屋，另有超过20万人蜗居㓥房；另外，截至去年6月，虽然有49.2%的家庭有幸购入自置居所，但其按揭供款与入息比率已高达74%，创过去二十年来的新高（表一）。
房屋问题究竟是什么问题？其实是赤裸裸的资源分配不公，根源在于经济结构上的“分配失衡”。香港讨论“经济结构”时，大多只著重“生产”而忽略“分配”。根据联合国《经济、社会及文化权利》公约，人人都应享有“安全、和平、有尊严地居住某处的权利”，而政府的功能，理应为大家提供适切居所，并保障人民的生存和生活；然而，港府多年来陷入“房屋就是商品”的迷思，强调房屋的“交换价值”多于“使用价值”，不但把“安居”与“致富”混为一谈，更以“置业”主导房屋政策，利用各种政策鼓吹市民自置物业，有意无意间制造了“有楼者”与“无楼者”的阶级对立。结果，在楼市长年炙热的情况下，“无楼者”蜗居㓥房苦悠悠，“有楼者”沦为楼奴惨戚戚。
香港浸会大学地理系特邀教授邓永成曾多次与学生叶钧颂合作撰文（包括《不愿面对的土地真相：从体制的二度剥削说起》及《以土地政策包装二度剥削——公私营合作的盘算》等），解释“分配不公”——港英政府自上世纪八十年代起，将卖地和补地价等庞大收入，拨入仅限于基础建设及征收土地的“基本工程储备基金”，导致这笔原本可以用作社会福利的公帑，无法直接而公平地回馈予普罗大众，而是用以平整土地和道路基建，把“生地”变成“熟地”，再卖给发展商牟利，发展商则兴建私人房屋，并以高昂价格售出，借此坐享其成继续累积资本；至于被多重剥削的小市民，不但得不到应有回报，更不得不以高于实际“交换价值”的资金，换取居住环境持续“下流”、甚至简化为宿舍的房屋——面积愈狭窄、条件愈简陋、使用空间愈不足、社区设施愈不便。
德国哲学家、马克思主义创始人之一恩格斯曾在《论住宅问题》中指出，在权力结构极不平等的资本主义生产方式下，资本家会以房地产榨取最高利益，因此住宅供应必然出现短缺。这也解释了，在分配结构失衡的情况下，为何拥有280万个住宅单位的香港，却无法让260万个家庭安居，导致“有人无屋住，有屋无人住”这荒谬现象。然而，更悲哀的是，特区官员及政客似乎从来都不愿意以“分配”视角理解住屋困局，只归咎于“香港土地不足”这伪命题，以为增加供应问题便迎刃而解。不过，正如《香港01》及一众关注基层的左翼团体所指，如果不从根本调整分配结构，即使供应再多，市民也难以受惠。
如果上述数据仍未足以打破你对“香港土地不足”的迷思，那么，规划署的“香港土地用途2018”或许可以为你理解“分配结构失衡”注入更多图像。据统计，在已发展的约275平方公里面积当中，有26平方公里属私人住宅，有17平方公里属公营房屋（包括资助房屋），另有35平方公里是乡郊居所（表二）；然而，地政总署由1972年实施小型屋宇政策至今只批出42,333所丁屋，另据团结香港基金研究，目前全港有70万名原居民及相关利益人士——小部分的人，享大部分土地，而大部分的人，都在为那小部分土地“卖命”，这样的资源分配公平吗？
再者，被称为“棕地”的货仓和露天贮物场地，占去17平方公里，而有五分之一已被各大发展商囤积在手上的农地，也有50平方公里（表三）——试想像，如果那些荒废的棕地及农地（即6700公顷），有1/4用以兴建公营房屋，按低密度地积比率3.6倍及每个单位1000平方呎推算，也可提供30多万个单位；这样不合理的土地供应分布，连新加坡“规划之父”刘太格去年接受《香港01》专访时也忍不住慨叹：“香港不缺地，却缺规划。”
认识二要创造“营生环境”，而非“营商环境”！
住屋困局是本港深层次结构矛盾中相当突显的一环，而另一导致香港前途茫茫的问题是经济结构单一、产业转型困难、缺乏新增动力、向上流动困难。这固然与“住屋困局”及“分配结构失衡”息息相关——《多维月刊》曾于2015年发表《地产癌症—香港病得不轻》深度专题，指出五花八门的产业构成经济体系蓬勃发展的骨干，但当地产业异变为香港的“癌症”，其病害则会扩散至整个经济体，导致我们的竞争力衰退，对香港人带来难以承受的痛苦。
文章剖析，自七十年代经济起飞，港英政府已受惠于房地产业的蓬勃发展，其对本地生产总值（GDP）的年均贡献一度接近20%，亦带动了制造、建材、运输及商业等相关行业的发展，甚至令香港华资财阀能够“站起来”。正因为此，地产业一直驱动着资本的走向，而八十年代由制造业转移至以金融服务业为核心的结构转型，则更鼓励市民透过房地产聚集资本，使得房地产业当之无愧地成为经济发展的龙头大佬。
无可否认，楼市的活跃，造就港府获得庞大的地价收入，根本毋须开征重税已足够财力投资大型基建或应付财政开支。在2009/10年度，卖地、补地价及印花税等与地产相关的收入，已占政府总收入的25.7%；至2017/18年度，相关收入的占比更已攀升至41.8%（表四），可见特区政府对该行业的依赖，也难怪当局只能被地产商予取予携。
地产业和金融业的雪球愈滚愈大，像“黑洞”般吸吮着大部份资金。回顾1997年6月，当年2.1万亿港元的贷款总额中，住宅买卖、建造业及物业发展合共占去42.36%，但同期的贸易融资、财务金融、零售批发及运输行业的总贷款额则占40.35%；时至2017年，与地产相关行业的贷款占比仍然稳占42.17%（表五），其他堪称本港支柱的行业则愈见萎缩。
这正好折射了香港经济结构转型的困局——尽管港府自2008年已扬言发展六大优势产业（文创、医疗、教育、创科、检测及认证、环保），但相关产业的GDP占比仅由7.5%略升至2016年的8.9%，而传统支柱则仍稳占逾六成GDP。谈及产业发展的失败，港府这种“讲就天下无敌，做就有心无力”的态度，从规划署的土地用途分布中亦尽显荒谬——一个声称要成为“国际创科中心”的地方，规划予工业邨及科技园的面积，却仅仅3平方公里，遑论要发展国际医疗城、国际教育城、国际科研中心、以及智慧城市等等。
在经济结构单一、产业转型困难、地产金融独大的情况下，特区政府却仍把“滴漏效应”奉为圭臬，深信只要“打造良好的营商环境”，经济自然有起色，民生问题也就能解决。然而，博客曹鸿辉所撰《香港政治困局的深层次矛盾》一文却指出，“政府的责任是要建立并确保一个人人都能谋生及生活的营生环境，而不是只是营造一个给商家谋财的营商环境。政府施政，责任是全力协助人民生活，并非权力协助财权赚钱，否则，政权反而变成财权的附庸。”
按照他的说法，回归后，资本主义市场极化，但特区政府只着重“营商环境”忽略建设“营生环境”，使后者不断压缩，大大减少了市民谋生的空间和机会，导致贫富悬殊扩大、民生问题严峻、向上流动困难；而近年屡次出现的民怨恶化乃至社会抗争，则无非是为争取社会能够公平公正，从而达致“无狎其所居，无厌其所生”。
事实上，《香港01》早已苦口婆心地劝说当局，必须正视“产业”和“分配”都是经济结构的关键部份，要有积极有为的产业政策、公平正义的资源分配，才能形成经济良性循环、支持经济继续“生产”。遗憾的是，港府从没妥善处理有关问题，在产业结构上处于被动，根本无法新增创造力以提升生产效率；在分配结构上倾斜财团，未能令所有人共享经济成果。
认识三应由“政府主导”，而非“政府被动”！
要化解积压已久的深层次结构矛盾，就必须由“产业”和“分配”结构入手，而最严峻的房屋问题正好是解结的根源。《香港01》是最早提倡港府引用《收回土地条例》征收发展商农地、取消丁权以释放丁屋用地、尽快发展棕地的媒体，我们自然乐见建制派大党民建联响应部份建议。尽管该党的倡议动机备受非议，但我们无意揣测。
不过，必须指出的是，民建联提倡的是优先以“土地共享先导计划”觅地建屋，而当合适土地无法透过公私合作落实发展的时候，政府才引用《收回土地条例》收地建屋——这种仍然由发展商主导土地供应的“和稀泥”方法，与《香港01》一向坚持由“政府主导”的土地发展截然不同。
去年“土地大辩论”期间，民建联创党主席兼土地供应专责小组成员曾钰成牵头的智库“香港愿景计划”，提出政府应以公私营合作模式发展私人农地、并由主导者的角色变为协调者或辅助者时，《香港01》已经驳斥有关建议不但未有正视分配结构的不公，更会助长对公众的“二度剥削”，并强调特区政府必须重新主导土地供应，方能真正掌握香港未来的发展权。
时至今日，民建联大张旗鼓地提倡当局引用《收回土地条例》时，实际上主张的仍是商家主导的“公私营合作”。值得一提的是，自民建联“揭竿起义”后，“收地”突然间也成为了政商之间的“共识”——经民联赞成政府引用该法，其立法会兼行政会议成员、早于2017年底已促请当局加强执法以发展棕地的林健锋直言，应该按地皮的地区、性质及持有人等方面弹性处理；土供组主席兼房委会资助房屋小组主席黄远辉亦表支持，并建议当局提升土地补偿价格；地产建设商会主席兼会德丰副主席梁志坚更明言，政府收地是“一家便宜两家着”，因为发展商持有的部份地皮夹杂不少私人土地，这些地皮对发展商而言并无太大商业价值。
无论他们葫芦里卖的是什么药，可以肯定的是，各方既得利益者已经摩拳擦掌。而若把上述回应与内地官媒近日罕有发表批评香港地产商的文章连起来看，就更意味深长了：
《新华时评：从解决居住难题入手破解香港社会深层次矛盾》批评——“一些既得利益集团的如意算盘，无非是以阻碍政府扩大土地供应的方式，或者擡高自己囤积土地的价码，或者改变用途，以谋取最大利益”；
《人民日报》评论《解决住房问题，香港不能再等了！》直指——“香港社会被金融地产互相缠绕的发展逻辑捆绑已久，但这一发展模式，既不是永动机，更潜藏着不少危机……但这恰恰是一次眼前利益与长期利益的重新审视，是个人利益与社会发展利益的再权衡。一旦香港社会打上死结、失去竞争力，所有人的房产都会不断贬值……”；
中央政法委微信公众号长安剑的《香港怎么救之一：李嘉诚发声，到底谁该给香港人“网开一面”？》直言——“有人说，各种利益集团打着‘保护环境’、‘担心政府财政’之类的旗号出来，其实就是想维持香港的高房价，喊着最高尚的口号，来掩盖自己损人利己的目的。香港楼宇的‘天价’对谁有利，答案或许并不难猜”。
无论官媒是否意有所指，地产建设商会当晚随即发表声明，形容囤地是“误会”，又指商会会员“与香港同呼同吸”，一直期望政府加快土地供应，惟发展土地每每须经复杂而冗长的行政、咨询及审批程序，动辄要花10多20年才能建屋，建议当局简化程序。究竟是程序繁复，还是奇货可居、价钱谈不拢、导致发展商不急于改划农地，这仍存大问号；不过，历来因收地而衍生的各种质疑，的确值得重视。
为增加土地供应，特区政府一般会鼓励发展商把农地转换为屋地，变相在结构上为发展商提供了诱因，也因而丧失了土地供应的控制权。《香港01》2017年底就曾揭发，新鸿基地产获批159亿元的“超笋补地价”（每呎楼面地价约3,200元），将西沙路农地转换成“巨无霸”住宅项目，保守估计利润可达350亿至400亿元，事件引发社会质疑当局急于增加供应而低估地价；及后《香港01》翻查由2007年至2017年间，10个大型农地转住宅项目的市值、成本及补地价等资料，发现发展商利润由29%至105%不等，超出地政总署评估近472亿元，当局再被质疑有利益输送之嫌。
事实上，特区政府若要重夺土地供应的控制权，应以行政或立法手段，循以下两途径入手。其一，改变土地转换的计价方法，全面依市价计算，并考虑设立追收补地价或发展费的机制，借此减低发展商改划农地后的收益；其二，逐步停止将农地转为屋地的程序，令发展商再没任何诱因购买或囤积土地；至于无法建屋的农地，政府应鼓励现代化农业发展、规划农耕专区，若发展商不在农地上作有意义的耕种，应以机制惩处，甚至强制按农地价格收回，作其他更有效用途。除此之外，当局必须建立2000亿元的土地基金，支援全面的土地供应改革，包括收购私人或发展商的农地、强制收回并发展棕地、取消所有丁屋计划等等。
如果林郑月娥仍然想尽最后努力为香港弥补过失，必须深切认识上述三大问题，继而直面并打破既得利益格局、重新主导土地供应的控制权，才能真正循“产业”和“分配”入手，解决香港的深层次结构矛盾。否则，单凭《收回土地条例》摆摆姿态、或与各大利益群体扯扯猫尾，根本妄想令香港涅槃重生。
上文节录自第180期《香港01》周报（2019年9月16日）《别妄想仅靠收地条例解决深层次结构矛盾》。
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