【中国经济】央行财政部互骂　40万亿地方债惹的祸

翻阅中国两千余年财政制度之流变，剥去被历代史官精心修筑的外壳，我们不但可以看到中国财政演化和失衡的因由，亦在错综复杂的历史烟尘中体悟到国家财政的使命与责任。财政、赋税、金融，历来是国之大事，只能在朝堂之上商议，不可拿到舆论之前辩论，这是中共政治文化中的一个不可明说的“潜规则”。但是今天，这个规则却被打破，一场中国央行和财政部互相指摘的事件，近日成了朝野之间热议的话题。撰文：王雅

事件起源于央行研究局局长徐忠在7月13日发表题为《当前形势下财政政策大有可为》一文，批评多个现象表明中国积极的财政政策不是“真积极”，更直指财政部“耍流氓”。文中又表示，财政是国家治理体系的基础和支柱，思考财政问题一定要站在国家的高度，而非部门的立场，并指中国的财政部喜欢与美国财政部对比，强调自己的权利太小。

央行如此高调批评财政部实属罕见，外界认为，这一次徐忠说了央行很多年想说却没有说的话——例如“财政部将财政风险转嫁金融部门”、“金融机构管不住地方政府的违规融资行为”、“中国的财政透明度很不够，资讯披露大而化之，缺少公众监督等等”。

上周一（16日），有匿名的财政部官员在中国财经媒体上刊文反击徐忠的言论，称“央行方面，虽然人民币国际化进程积极推进，央行在全球货币政策协调中的作用不断增强，但人民币的国际地位滞后于中国经济的国际地位，利率、汇率市场化水准与国内外期望还有不小距离。比现实差距更为重要的是理念差距，即决策思路上仍然属于小国央行的特征。”又指“中国实施货币政策有很多客观困难和约束条件，央行有不少苦衷可以理解。可让人遗憾的是，一些内部专业人士主观上对中央银行的独立性和权威性缺乏足够重视，在徐博士的此篇文章中多处可见这种思维痕迹。”

该篇文章甚至直言，中国金融机构在地方债乱象中，很大程度上扮演着“共谋”或“从犯”的角色，绝不是只会产生幻觉和弱势的“傻白甜”。

有分析认为，徐忠作为央行研究局局长，今次发文虽不能说代表央行的官方态度，但确实反映了央行内部对目前财政政策的真实态度。有意见认为，这些不满表明央行显然不想再无限制地给政府资产负债表扩张背书，这里面包括地方财政、央企国企、基建城投、融资平台。过去十年来，那些名为财政积极的政策，最后都成了从银行手里要钱，而不是资产本身的经营性扩张，借新还旧，纯粹变成了货币扩张。

两大经济核心部门互相指摘，令中国舆论哗然，过往面对经济上各种问题时，中共决策层往往试图描绘出各部委对现行的“微刺激”政策团结一致的景象。但现实中，央行、财政部、国家发改委等相关部门对如何刺激经济增长存在分歧，今次终于将这些分歧拿到台面之上，一时间各方分析文章不断，专家学者分别站队各执一词，内地众多新闻网站也纷纷制作专题报道事件。

分析认为，央行和财政部之所以在此刻爆骂战，一是因为中国政府刚刚公布第二季度经济数据，上半年实质GDP同比增长6.8%，同期全国一般公共预算收入104,331亿元（人民币．下同），同比增长10.6%。1至6月累计，全国一般公共预算支出111,592亿元，同比增长7.8%。此外，基础建设投资减弱，中国通常非常活跃的消费者支出也在放缓，民营企业抱怨政府努力遏制债务，让它们难以获得资金，小部分公司已拖欠了债务，再加上人民币正在贬值，中国股市目前是熊市，美国已开始了对华贸易战，到今年秋天，可能还会对另外价值2,000亿美元的中国商品加征关税来扩大冲突。

基于此种背景，今次央行和财政部之争，难免会被市场解读为：一方面要降杠杆，另一方面货币政策要保持稳健中性，央行对资金水笼头的收放掌控难度愈来愈大，一旦经济下行压力加剧，风险点被刺破，央行需要先为货币政策背书之嫌。

二是因为一场重要的年中经济工作会议将在7月底召开，并为今年下半年中国经济工作定下基调。面对当前中国经济所面临的各种问题，尤其是数目庞大的地方债问题，央行和财政部在处理地方政府债务上有根本分歧，互轰背后其实隐含谁要为此负上主要责任，换言之，这口“镬”由谁来背。

中国地方债问题可以说始于2008年的“四万亿”计划。当时面对全球性的金融危机，中央政府于11月颁布了一项前所未有的“四万亿”经济刺激计划，涵盖民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建等多个方面。该计划取得了立竿见影的效果，中国的GDP增速在2009年第四季度迅速恢复至11.9%的高增长率。 尽管“四万亿”计划对中国经济的短期刺激成果斐然，但从长期来看，依托于银行贷款膨胀的扩张政策，带来了一系列未曾预料到的结果，其中之一就是地方债问题。据估计，现时内地的地方债大概是40万亿元人民币。

回顾“四万亿”计划的融资结构，只有一万亿来自中央政府预算，其余三万亿由地方政府负担。1994年分税制改革的规定，造成地方政府既无力通过财政收入支撑刺激计划，也无法直接作为借贷主体进行融资。为解决这一困境，人民银行联合其他监管部门发布指导意见，鼓励地方政府通过组建投融资平台筹措资金，从而为地方政府实施“四万亿”计划扫清了障碍。刺激政策期间，地方政府融资平台的资金来源几乎全部是银行贷款。

从信用风险角度来看，地方政府债务通常被庇护于地方政府的隐性担保之下，被认为是无风险的。但事实上，地方政府债务的违约风险很可能导致金融系统的系统性风险。据统计，2016年有高达87%的地方政府担保债务直接由各大银行持有，随着债务置换的推进，用于城市基础设施等的投资债务逐渐失去了政府信用隐性的保护伞，加之有些地方政府融资平台盈利能力较低，其违约预期逐渐上升。

十年过去，如何解决地方债问题，已经成为解决中国金融风险的首要问题，但更重要的是，这个责任谁来承担？央行和财政部职能上的差异，决定了其对地方政府债务的不同态度。如果中央财政承担了这部分债务，将会增加未来地方政府融资泛滥的风险，所以央行认为整顿地方政府债务不能一推了之，应着力避免财政风险金融化，不搞“一刀切”。财政部则认为，真正需要防范的是另一种倾向，就是站在金融机构立场上，以防范金融风险为借口要求地方政府兜底，对不该担保或救助的隐性债务提供保护。

尽管目前的讨论仍然轰轰烈烈，但是在观察人士眼中，这种讨论是没有太多实际意义的。因为可以想像，讨论到最后，其结果仍然是由中央出面协调，该央行兜底的兜底，该财政兑付的兑付，“谁家的孩子谁领回去”，将是唯一的解决之道。但对公众而言，应当是乐于见到这种讨论，因为不论是财政部还是央行，二者并没有本质上的对与错，只是站在各自不同的出发点去思考这个问题。

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上文节录自第121期《香港01》周报（2018年7月23日）《央行财政部罕见互轰　一场地方债的背镬之争》。

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