施政报告｜林郑土地房屋政策总检阅　有一项已进入“混沌状态”

特首林郑月娥将于10月14日发表本年《施政报告》。其中土地、房屋政策，被视为香港众多民生问题之中最严重的一项，预料将会是施政报告的重点。林郑上任至今，亦将土地房屋政策形容为“重中之重”。由2018年启动“土地大辩论”起计，林郑政府推出的土地房屋政策相当多，大至收地，小至向住户提供津贴等都有。本届政府第四份施政报告即将到来，林郑的五年任期亦已到达中后段，到底林郑土地房屋政策实行得如何？
综合而言，大部分政策现时都属“只闻楼梯响”，尤其觅地方面进度缓慢；房屋政策上，则是小修小补占多。其中一项政策，甚至已进入“混沌状态”，最终“烂尾”的机会颇高。本文会选取重点作一检视。

▼重温2019施政报告重点▼

（一）土地

土地是房屋发展的“面粉”。林郑上任后成立土地供应专责小组，由曾担任多项房屋公职的黄远辉任主席，启动“土地大辩论”，小组报告出炉后，政府去年2月宣布全面接纳小组提出的8个优先选项。公道而言，土地政策是长远目标，需较长时间规划无可厚非，但政府对于部分土地选项，如收地建屋上的表现，确实难以拿出足够说服力。

1. 收地建屋——只闻楼梯响

香港其中一项未有尽用的土地资源，为新界闲置私人农地，其中四大地产商拥有约1,000公顷。释放这些土地潜力的方式有两个：公私营合作，或是由政府订定“公共用途”后动用《收回土地条例》直接收回发展，这亦是土地大辩论的主题之一。事实上，政府一直都有动用此条例收地，如古洞北、粉岭北和洪水桥新发展区。不过对于发展商所拥有的农地，则长期原封不动。《香港01》及多个关注团体一直倡议，公私合营容易将发展主导交给地产商，无助解决普罗大众房屋需求，因此应由政府直接收回发展，只不过建制派及官方立场一直对此有保留。

土地大辩论结果出炉后，小组建议两者并行，同时探讨可行性。政府去年2月回应报告时，虽表示“全面接纳”土地供应专责小组的土地选项建议，但略去《收回土地条例》，只提土地共享先导计划（即公私合营）。不过去年9月，民建联转軚支持动用《收回土地条例》收回私人农地，林郑最后将之加入10月的施政报告中，另会就三个位于市区的寮屋区（ 即茶果岭村、牛池湾村和竹园联合村）共超过7公顷的土地以公营房屋为主轴的发展方案进行可行性研究。

至于土地共享先导计划，政府于今年5月开始接受申请，为期3年，获批申请涉及的私人土地总数上限为150公顷，获批申请涉及私人土地总数上限为150公顷，政府目标是在接获申请起计4至6年半内，把农地转为熟地，以供建屋。

土地共享：未接获正式申请  查询约30宗

《香港01》向发展局查询相关政策进度。发展局回复指，政府一直有引用《收回土地条例》收回私人土地进行发展，未来亦会继续就不同的发展项目，包括公营房屋及新发展区计划收回私人土地。计及已收回私人土地业权的古洞北／粉岭北新发展区第一阶段发展计划（合共68公顷私人土地已于2019年12月底复归政府，清拆工作分阶段进行中）、已展开收地的洪水桥／厦村新发展区第一阶段发展计划（合共12公顷的私人土地将于2020年10月复归政府），以及其他将会陆续上马的大型项目，估计这些项目会收回共约700公顷的私人土地。

局方提到，政府正在检视已规划作高密度房屋发展而未有确切发展计划的私人土地是否适合作公营房屋发展，并会适时公布结果；至于3个位于市区的寮屋区的私人土地，政府的目标是在2021年完成有关研究，并争取有关发展工程在大约2025年左右陆续开展。

有关土地共享先导计划，发展局表示，土地共享办事处（办事处）至今虽未有收到正式申请书，但已接获约30宗的查询。查询人士当中包括一些私人土地拥有人、发展商或其代表。查询的内容主要希望更深入了解先导计划的各项细节，以及个别地点是否符合申请资格；当中亦涉及不同类型、地区及发展商的土地。发展局强调，先导计划的正式申请书必须附有详尽的发展计划，包括项目设计、技术评估、工程费用估算及土地拥有权证明等，考虑到有兴趣参与的人士需时准备申请书，因此估计可能要在稍后的时间才会收到正式的申请。

▼土地大辩论结果懒人包▼

2. 收回粉岭高尔夫球场（局部）——收地须再等3年

土地大辩论其中一个争议核心，在于占地逾170公顷、属政府“私人游乐场地契约用地”的粉岭高尔夫球场，能否收回发展。土供组最终报告建议，政府只收回粉锦公路以东的32公顷用地。政府去年2月宣布采纳相关建议，但要等三年“特别过渡安排”后，2023年才正式收回用地，翌年开始动工建屋，最快2028或2029年才可入住。

发展局回复《香港01》查询，指正如去年所公布，政府为该32公顷用地于其现有契约于2020年8月到期后，会订立一个为期3年的特别过渡安排，至2023年八月完结。该32公顷用地会在2023年9月复归政府。为跟进公营房屋的发展建议，政府去年9月展开技术研究，进度理想，预计能按原计划在2021年年初完成。政府会因应各项研究结果和所需程序的进度，争取在土地复归政府后尽快展开土地平整工程，以配合日后的公营房屋发展。

3. 棕地发展——被指太少

土供组建议加快发展棕地，涉及正在发展的古洞北/粉岭北新发展区、洪水桥新发展区及元朗南发展中积极推动当中约340公顷的土地，另有其余尚未包括在现时或拟议新发展区内的760公顷棕地，建议获政府接纳。当然，如何处理现有的棕土作业，也是一个重要的技术问题。

规划署《新界棕地使用及作业现况研究》于2019年底出炉，全港有7,373幅有作业营运的棕地，所涉面积约为1,414公顷。政府初步敲定八组适合兴建公营房屋的用地，当中五幅位于元朗、两幅于屯门及一幅在大埔，涉及约共63公顷土地，当中约36公顷为棕地。不过，也有团体质疑可发展的棕地上千公顷，36公顷的建议实在太少。本土研究社成员陈剑青指，政府以范围2公顷以上棕地群作考量，忽视面积较小棕地发展的可能性，欠缺整全的新界土地发展计划。

发展局回复查询指，土木工程拓展署至今已就7组棕地群开展工程可行性研究，余下一组亦正处于招标阶段。待相关研究于明年第四季起相继完成并确定拟议公营房屋发展项目的可行性后，政府会按既定程序启动改划用途地带、工程刊宪及收地的相关工作。在改划用途的同时，土拓署会开展工地平整及基础设施的设计，将“生地”变“熟地”（即可交付建屋）的时间由一般8年减至6年左右，并争取将部分单位落成的时间压缩至由工程可行性研究起计大约10年内，以增加短中期供应。

至于棕地作业重置，发展局表示，政府于今年5月委聘顾问开展市场意向调查，以探测在不同情况及涉及不同合约要求及招标条款下，市场就棕地作业兴建及营运多层楼宇的发展及投资意向。有关调查报告预计于明年初完成。

4. 填海、明日大屿——缓慢推进中

填海于土供组的报告中，属于中长期土地选项。政府审视报告后，有4个填海选址研究项目将会继续推展，包括屯门龙鼓滩、欣澳、小蚝湾的近岸填海，以及中部水域人工岛（即明日大屿）。

其中争议最大的明日大屿，政府于今年向立法会提交相关计划的前期研究拨款，原先未能于今个立法会会期审议完成，要“推倒重来”。不过由于立法会延任一年，拨款建议随即有机会“翻生”，财委会可继续审议未完成的拨款。从各大建制派政党的反应也可知，续推明日大屿几乎势在必行。

发展局回复指，上述的填海计划，是考虑到香港持续发展的需要和这些建议方案所带来的公众裨益，包括增加公营房屋供应、纾缓交通挤塞、创造就业机会、以及其他对社会具效益的土地用途等。政府会继续争取早日开展相关的研究。

（二）房屋

相对于土地政策的制肘重重，林郑上任后对房屋政策的改动颇多，例如在2018施政报告中，将新增土地建屋比例改为七三比，即七成公营房屋，三成私人房屋。

1. 增加过渡性房屋——三分二已觅地，但已落成只有……

“过渡性房屋”原先已在香港房屋政策中逐渐式微，但由于房屋问题太过严重、公屋平均轮候时间不断上升，林郑政府重提过渡性房屋项目，和社福团体、发展商等合作，将闲置土地改建成过渡性房屋，让有需要市民（如轮候公屋3年以上、居住在恶劣居所等）。其中，社联首个“组合社会房屋计划”的南昌街项目，已于今年7月取得“入伙纸”，住户8月底起陆续入住。

去年施政报告中，林郑提及将会大幅增加过渡性房屋项目，在未来三年合共提供10,000个单位，今年1月再宣布加码至15,000个，主要服务輪候公共租住房屋家庭和其他居住环境惡劣人士。换言之，本届政府拟大力推动过渡性房屋，短期内先纾缓基层住屋问题。

距离去年施政报告已过一年，即承诺的时间已过三分之一。运房局回复查询指，截至2020年8月底，已有1,085个过渡性房屋单位已经落成（住宅楼宇改建占945个、非住宅楼宇改建占51个及新建住宅楼宇占89个），即只有目标单位的7.23%左右。

不过运房局补充，现有一系列过渡性房屋项目正在进行或深入研议，涉及10,353个过渡性房屋单位（住宅楼宇改建占91个、非住宅楼宇改建占38个及新建住宅楼宇占10,224个），连同已落成单位，可合共提供11,438个过渡性房屋单位。简言之，目标单位的四分之三已觅地或建成，不过已落成的单位仅约一千个，未来两年政府需要再加把劲。

2. 现金津贴非公屋住户——已推行

施政报告提到，将研究透过现金津贴，为非公屋、非综援的低收入住户，包括轮候公屋人士提供支援。在研究完成前，政府邀请关爱基金先为这些市民提供津贴。

政府其后于今年1月宣布，以试行方式，为非公屋、非综援低收入住户提供现金津贴，发放给轮候公屋超过3年，又没有领取综援的一般申请住户，涉及经常开支约28.2亿元，预计明年下半年；对于没有申请公屋，或者轮候公屋不足三年，非正领取综援又属低收入的家庭，政府以职津形式，给予较宽松的住户入息上限水平，让他们领取较高额的职津。

3. 空置税——进入混沌状态

林郑于2018年6月底公布的六大房屋政策改动，最有新意的，是社会争论多年的“空置税”。政府建议以额外差饷的形式，向获发“入伙纸”达12个月的一手住宅单位收取费用，促使发展商尽快将新建楼盘推出市场，加快楼宇供应。

运房局去年向立法会提交《2019年差饷（修订）条例草案》，不过过程遇到大量阻滞。其一，商界本身已对于征收额外差饷有保留，自由党、经民联的立法会议员都曾开腔质疑政策成效；其二，立法会内务委员会由于去年10月起，受民主派拖延而陷入停滞，法案委员会到今年5月才正式成立。

由于条例本身有一定争议性，有多名委员都一早表明会提出修正案，在6月23日的会议上，法案委员会宣布由于时间不足、当局提交的资料不全，停止审议相关法案，意味整个程序要推倒重来。由于原先的商界反对声音未除，立法会延任后，条例有否机会重新交上立法会审议，也是未知之数。消息指出，由于反对声音过大，连建制派一关都未必能过，政府未来一年重推的机会不大。可以说，整个政策已进入“混沌状态”，前景未明。

运房局回复查询指，在《2019年差饷（修订）条例草案》（《条例草案》）法案委员会已举行的两次会议上，委员就有关征收额外差饷的建议表达了很多不同的意见。政府会因应社会的意见及情况就《条例草案》作出适切的考虑。

4. 㓥房租管——小组代表性成疑

香港目前至少有20多万人居于分间单位（㓥房），生活环境恶劣，并且面对呎价直迫豪宅、滥收水电费、疫情下逆市加租等问题。政府于今年1月公布的十项民生政策中，其中一项为研究推行㓥房租务管制。运房局于今年4月成立“㓥房”租务管制研究工作小组，任期18个月。

小组今年8月汇报工作进度，主席梁永祥表示得悉㓥房户居住情况并不理想，有业主滥收水电费情况出现，不过强调小组没有执法权力，只负责研究工作。他指，明年上半年会提交报告。

只不过，小组的成员主要是学者同专业人士，被指欠缺基层或相关社福机构代表，无法真正反映基层人士的苦况。即使小组不时约见㓥房住户，但始终日常工作没有基层人士发声，代表性也成疑。另外，梁永祥提出的㓥房户居住环境问题、滥收水电费等情况，只要有留意新闻即可得知，情况显而易见，不用另外研究也能知道。如果小组经过4个月的工作，仅仅是得悉这些问题的表象，进度难免令人失望。

运房局回应指，工作小组的工作计划大致可分为三个阶段，首阶段工作小组会透过实地探访及约见不同关注团体以深入了解“㓥房”的实际情况；第二阶段将举办公众论坛以听取意见；第三阶段则会分析、综合和总结“㓥房”租务管制的可行性及可行方案，并撰写最后报告提交政府。

运房局指，小组于6至9月期间透过探访多区的“㓥房”租户，直接了解租户所面对的困难；8月亦分别与合共37个关注团体在线上会面交流。小组将于10月举行公众论坛，以吸纳社会不同人士的意见，欢迎所有关注“㓥房”租务管制研究的人士参与。

▼居屋2020▼

5. 重推租置——继续助长公共房屋商品化

有见于私楼楼价过高，资助出售房屋供不应求，近年社会上增加一种声音，要求政府重推九十年代末的租者置其屋计划，让公屋租户以较大的折扣率购买所在单位。在政治上，租置也可以让更多市民享受楼市升值，齐齐成为“有产阶级”皆大欢喜，纾缓社会一部分怨气。只不过当年租置计划推行过后，混合业权之下管理问题丛生，是以政府一直不太愿意重推相关计划。

最终政府采取节衷方法，林郑于去年施政报告宣布，将加快出售租者置其屋计划剩余单位，即不再推出新的租置屋邨，只集中推售已实行计划的39个屋邨单位。房屋署自今年3月起，冻结出租租置屋邨回收单位，并将于今年底推售441个相关屋邨的回收单位，连同下一期绿置居项目一并推售，只要是绿表人士即有资格申请，价格可低至市价一五折。

不过，租置计划其中一个被诟病之处为将公共房屋资源当成投资工具、鼓励炒楼，尤其现时公屋一般申请轮候时间已达5.5年，再推售公屋势必加剧公屋数量不足的问题。

况且有一个更深层的问题是：现行租住公屋的人士，本身住屋问题相对不大，让他们以低价购入所租住单位，充其量只是锦上添花，兼提供多一个富户政策“逃生门”而已。社会真正的怨气来源，是苦候公屋多年未能上楼的基层市民，以及公屋申请不了、居屋抽不到、私楼买不起的青年人。再推租置，到底可以带来何种稳定社会的效果？

6. 居屋大减价——总量还是不足

林郑于2018年6月底公布的六项新房策中，最大亮点为改变居屋定价机制。以往居屋采取市价七折出售，但楼价愈来愈高，定价也水涨船高。当时林郑决定将居屋定价标准，由与私人房屋市场挂钩，改为以申请人负担能力为基础；另外确保可负担的单位数量由最少50%增加至最少75%。以2020年最新一期居屋为例，售价为市价六折。

这项政策回应了2018年居屋初推出之时，外界对于“连居屋呎价都过万”的关注，原意值得肯定。不过香港资助出售房屋最大的问题，还是在于总量不足。今期新居屋推出单位数目达到7,037伙，是复建居屋以来最多。只不过近年一屋难求，相对于申请数字而言，仅是九牛一毛。房委会回复查询指，截至10月6日下午5时，累计收到约16.8万份网上居屋申请，以及2.4万份纸本表格申请，即合共至少19.2万份申请（申请将于10月7日下午7时截止）。

参照运房局网页数字，未来5年房委会连同房协的资助出售单位预测建屋量，合共只有约3万伙。一众有意申请的无壳蜗牛，尤其白表申请人，相信要继续面对争崩头、中签无望的苦况。

7. 楼按放宽——推人上／炒车？

对于私人市场的住宅，林郑政府至今最大的“手术”，是于去年施政报告宣布放宽按揭证券公司提供的按保计划楼价上限，首次置业人士申请最高九成按揭贷款的楼价上限，由400万元提升至800万元，而可申请最高八成按揭的楼价上限则由600万元提升至1,000万元。简言之，政府将上车盘定义，直接由400万变成800万。

参考按揭证券公司数字，今年首8个月批出的按保达30,572宗，比去年同期的12,204宗多出1.5倍；至于金额，今年首8个月批出按揭额共1635.62亿元，比去年同期的485.29亿元急升3.37倍。以上数字意味放宽楼按对于楼市有一定刺激作用，明显增加买家入市的意欲。

此政策的原意，是通过放宽按揭成数，让更多负担能力边缘、较难负担首付的市民上车。只不过，此举同时增加一旦楼市泡沫爆破伴随的财金风险，另外也会令更多市民被“绑死”在楼按供款上。

参考金管局数字，截至2020年第2季末，负资产住宅按揭贷款宗数共有127宗，虽比起2020年第1季末的384宗有所下跌，但由于本地经济受疫情拖累持续不景，今年6月至8月经季节性调整的失业率为6.1%；反映楼价走势的中原城市领先指数已由去年的高位190.48回落至最新的176.76（截至2020年9月7日至9月13日数字），反映楼市仍处于浮动时期。对于准备入市的买家而言，背后潜在风险不得不察。

8. 改建房委会工厦——今年底完成研究

去年施政报告也提到，将邀请房委会研究重建他们旗下的工厂大厦（现时有6幢，总室内楼面面积约为202,000平方米）为公营房屋，特别是增加出租公屋的供应。

据运房局局长陈帆今年5月回应立法会提问，房委会预计于2020年年底陆续完成相关研究，并会适时公布研究结果及可建单位数量。