郑若骅私人检控言论惹议　陈文敏倡终极一步：检控权独立于政府

律政司司长郑若骅前日（16日）发表网志，指律政司有宪制责任主管刑事检控，若认为私人检控没有合理定罪机会、违反公众利益、基于不恰当动机或基于政治因素而提出，或构成滥用程序等，有责任介入并停止相关的法律程序。
单从内容而言，其实郑若骅引述的制度、条文，句句都是事实。然而言论一出，立即惹起法律界、民主派部分人士的质疑，到底司长是否“为日后某些行为铺路”？究其根本，这是一个制度问题。因为律政司司长是政治委任官员，问责制之下须作政治决定、向特首负责，无论如何解画、辩称检控工作不偏不倚，都难以取信公众。
港大法律学院教授、名誉资深大律师陈文敏接受《香港01》访问时指，将检控权力下放予刑事检控专员，是减少争议的第一步。如果仍然无法释除疑虑，大可研究将整个刑事检控权力，授予一个独立于政府的法定机构，律政司只保留形式上的权力，作为改革的终极一步。

“理论上”律政司检控不受干涉　现实上又如何？

律政司司长是行政长官、政府的首要法律顾问；检控刑事罪行与否，律政司司长有最终决定权。《基本法》第六十三条列明：“香港特别行政区律政司主管刑事检察工作，不受任何干涉。”律政司《检控守则》也规定，检控人员不得受政治因素影响。

然而，律政司司长本身角色也存在根本矛盾。自2002年董建华政府推动主要官员问责制后，律政司司长就是政治问责官员之一，由特首提名、国务院任免，不属公务员系统，同时为行政会议成员。因此广义上而言，如果律政司司长完全不考虑政治问题，反而才显得与职能有异。对于这一点，政治学者马岳于问责制实行前已明确点出，律政司有部分的工作属政治范畴，但有部分功能却不宜过分政治化。

这种双重身份衍生的问题是：“理论上”律政司的检控决定不应受任何干涉，但现实执行上，“干涉”很多时是无形的，外界也极难找到白纸黑字的证据。因此解读一个检控决定是否涉及政治考虑，社会大众的著眼点，从来不是《基本法》和《检控守则》条文有什么规定，而是在于客观结果。

修例风波检控决定屡惹质疑

在去年修例风波中，这个矛盾显得更为尖锐。例如立法会议员许智峰提出的两宗私人检控案件，背后的检控决定都牵涉巨大争议。其一是去年10月6日一场游行中，的士司机郑国泉于深水埗驾车铲上行人路，辗伤多人，包括导致一名23岁女子双脚骨折，其后司机遭多人“私了”。然而，涉事司机未有被起诉危险驾驶相关罪名，只有涉及参与“私了”者被控暴动。有意见认为案件涉及“选择性检控”，双方都有明显证据涉嫌违法之下，只起诉一方。

另一宗是去年11月11日的西湾河警长开实弹枪案。由于社会对目前投诉警察及监警制度欠缺信心，对于律政司起诉涉嫌使用过份武力的警察，仍抱怀疑态度。因此许智峰自行众筹及搜证，控告该名警长“意图谋杀”等3项罪名。

正因为出现多宗争议事件，律政司检控的中立性受到质疑。在普通法制度下，私人检控被视为一项保障市民合法权益的工具。英国前上议院法官Lord Wilberforce曾表示，私人刑事检控是“针对权力机关怠慢或偏袒的一项宝贵的宪法保障”，就是这个意思。

在这种背景下，当民间通过其他途径作私人检控时，律政司于这种时间发表言论，指随时有权终止检控，难免引起公众怀疑：“到底司长的言论是否才真正有政治目的呢？”

江乐士回复查询：放权予刑事检控专员　外国行之有效

针对律政司角色矛盾的问题，前刑事检控专员江乐士早于2011年，已提出将刑事检控权力下放予公务员体系的刑事检控专员。不过无论官方或大律师公会，对建议皆持否定态度。直至2018年底，郑若骅在不寻求外间法律意见下，决定不就UGL案起诉前特首梁振英，法律界开始意识到议题的重要性。

江乐士回复《香港01》查询时指，在英格兰及威尔斯，早于2009年已把所有检控权交予刑事检控专员，检察总长只参与特殊案例，如涉及国家安全的案件，以及参与某些案件的讨论。至今制度运作良好，多个普通法国家如澳大利亚、加拿大、爱尔兰都相继采用。他相信，无论如何顺畅的制度，由一个非政治任命官员处理刑事检控减低争议，总是好事。

然而经过去年修例风波，社会上出现另一种担忧：公务员团队同样被卷入政治漩涡。公务员守则之中的“政治中立”，现时被官方演绎为“对行政长官及政府完全忠诚”；公务员事务局局长聂德权上任后，指出公务员要对国家效忠。因此政界也有意见指，公务员在这种政治气氛下，可能需要执行特首的政治任务，即使由公务员主管刑事检控工作，也难以完全释除外界对检控中立性的疑虑。

陈文敏：律政司可以只保留“形式上”权力

陈文敏向《香港01》记者表示，虽然郑若骅网志的内容、所引述的条例不能算错误，但在现时政治环境下，确实可能引起公众疑虑。他认为，在现行问责制下，律政司司长有双重角色，但在执行过程中，明显见到司长是站在“政治委任官员”的一方，似乎忘记自己也是“公众利益守护者”。他指，将刑事检控权力下放予刑事检控专员，是改革的基本一步。

如果由公务员体系的刑事检控专员处理，也不能释除公众疑虑，那如何是好？陈文敏建议，可研究将刑事检控权力，通过立法授予一个独立于政府的法定机构，律政司只保留形式上批准的权力，不参与日常运作：“如同英女王任命首相，权力在她手上，但实际上她不能不任命民选首相，否则会出现宪制危机。”

陈文敏认为，这既可确保刑事检控的中立性，也不抵触《基本法》第六十条（规定特区政府的三司结构）和第六十三条的规定，作为改革的终极一步。当然新机构的财务安排、人员编制等技术细节，要再深入讨论。“具体方法可以有很多，但总体大原则是，由律政司司长主管刑事检控工作，在今日社会已经无法满足公众期望。”

《基本法》第六十条

香港特别行政区政府的首长是香港特别行政区行政长官。

《基本法》第六十三条

香港特别行政区律政司主管刑事检察工作，不受任何干涉。