【基本法30年】量入为出成港府紧箍咒 回顾历史：当年几乎被剔除
今年是《基本法》颁布30周年，《香港01》已先后访问多名政界人士，回顾《基本法》实践过程。《基本法》实行过程中，政治层面固然引起不少争议，但政治范畴外，亦有一些条文至今在社会上存在多种截然不同的解读。其中最多人讨论的，莫过于第107条。 《基本法》第107条要求特区财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，历任财政司司长或多或少都曾提起这一条。然而什么叫作“收支平衡”、什么时候应开仓花钱，却人言人殊，特区政府至今都没有拿出一套完整的政策，社会上自然更加争辩不断。 翻查第107条的起草过程，条文本身的存废，直到最终颁布前都引起大量不同意见。最终条文得以保留，但由于草委认为不适宜对特区的公共理财政策设下过多限制，故此条文内容亦要“化具体为抽象”，才修改出最后的版本。这或一定程度暗示，该条订立的原意，本身就不是“框死”特区财政政策，而是为政府留下更大发挥空间，应使则使。
《基本法》第一百零七条原文如下： “香港特别行政区的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应。” 现时坊间一般理解，条文的原意是防止特区政府为争取民心而滥发福利，不断增加政府开支。而自港英时代起，“审慎理财”亦一直是殖民地政府所强调的原则，现时官方所提倡“公共开支不应超过本地生产总值的20%”的“财政纪律”，亦是七十年代时任财政司夏鼎基所遗留下来。 不过条文遗留下一些疑问，社会上到今日都未有共识。例如回归早期经济不景，政府财赤，保守理财争议相对少；但当政府多年录得盈余，像前财爷曾俊华年代，储备累积至万亿，钱是否一样“有入无出”，不应在经济下滑时拿出来帮助市民？通过加大政府支出刺激经济又是否算违反规定？
任志刚：过往政府采“守财奴”政策 拖经济后腿 针对这问题，现任特首、时任政务司司长林郑月娥于2016年8月出席一场青年活动时曾指出：“《基本法》160条条文中，你没有理由要我每一条也同意，譬如第107条我不同意，甚么叫量入为出？你有很多钱、你有8,000亿储备，你便应该使用，你为何要甚么相适应呢？”到林郑竞选特首付间，更主张“理财新哲学”，主张放胆投资未来。 2017年8月，曾任金融管理局总裁的行政会议成员任志刚撰文，指过去十年香港一直录得庞大财政盈余，但政府采取“守财奴”政策，拖著经济后腿，可说是稳健有余，进取不足，亦不合时宜。他又言，《基本法》第107条可以有很多不同的了解方式，其中“原则”不等于墨守成规；“力求”不排除力有不逮；“避免”亦不代表不能发生。 因此林郑政府上任初期，对于未来投资项目相对“手松”，其中最具代表性的计划，自然是2018年施政报告提出的“明日大屿”人工岛填海大计，估计耗资6,240亿元，增加土地供应。当然，由於潜在的环境、造价问题，加上政府过往大型基建屡屡超支，明日大屿计划引起的争议声音多于支持，演变成政治问题，那是后话。
回顾起草过程 多名草委、咨委倡全条删去 要拆解107条的真正含义，自然得了解当初立法原意。翻查基本法推广督导委员会委员、清华大学宪法学博士李浩然著作《香港基本法起草过程概览》，其实第107条的讨论过程充满波折，内容也经过极大幅度修改，甚至一度被建议全条删去。 在1987年8月，基本法起草委员会经济专题小组提出的最初版本（当时仍未称作第107条，但为方便阅读，凡公共理财原则演变而来的条文，本文一律以第107条称之）为“香港特别行政区的财政预算应保持收支基本平衡。香港特别行政区财政预算收支的增长率以不超过本地生产总值的增长率为原则。”有委员认为，审慎理财原则对于香港回归后的繁荣稳定有重要意义。 质疑：具体政策方向不应写入基本法 这条文引起部分草委的质疑，在1987年8月另一场会议中，草委之一、香港会计界名人容永道建议整条删去，他质疑“基本平衡”无客观标准，执行有困难；如某年经济状况转差，不能取得预期收入，政府又是否要立即削减开支。另有其他草委提出，《中英联合声明》已规定香港特区自行管理财政事务，政策性的规定不宜直接写入《基本法》，以免阻碍特区政府处理日后可能发生的问题。
咨委会反对声音强烈 107条最终版本“抽象化” 1988年4月公布的“基本法（草案）征求意见稿”，尝试对公共财政提出更具体的要求。写法为“香港特别行政区政府财政预算，以量入为出为原则。香港特别行政区政府财政总收入和财政总支出，在若干财政年度内，保持基本平衡。香港特别行政区财政预算收支的增长率，在若干财政年度内，以不超过本地生产总值的增长率为原则。” 咨询期间，107条内容继续引起激烈讨论。其中工商界咨询委员会提出，部分条文狭窄地限制了将来特区政府的运作；咨委会其后发表的咨询报告更直接指出，“量入为出”的涵义含糊，“若干财政年度”也难以介定，若意义含混，不如不写。 咨委会报告亦提到，条文有关财政开支比例的规定，不应写得太具体，因为此乃政策而非原则，不须以法律方式订明；加上条文的限制，会阻碍特区政府实行社会福利、长远建设等短期内没有经济回报的政策。因此，部分委员反映第107条应该删去。
结果，1989年2月公布的《基本法（草案）》，第107条字眼中间落墨，改为“香港特别行政区的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应”，此版本到1990年4月《基本法》颁布时都没有改过，亦即现时生效的版本。 这个写法，平衡了“避免特区政府入不敷支”和“避免不合理地限制特区政府政策”两种声音，采用较抽象的“量入为出”、“收支平衡”、“相适应”等字眼。当然，由公布到正式生效，咨委会内仍然不乏要求全条删去或修改的意见，只是未被接纳。
《基本法》留空间自行演绎理财政策 政府弱势神仙难救 因此在解读今日香港公共理财政策时，同时了解第107条制订的背景，有相当的帮助。既然该条文制订过程中，草委和咨委已经预视到条文将来可能带来的争议，最终此条仍被保留，并以抽象的用词写入《基本法》内，这相当可能暗示，制订者想预留最大的空间，让特区政府自主决定何时洒钱，何时收紧，应使则使。已故中共领导人邓小平当年指示《基本法》的起草过程时，采用“宜粗不宜细”的大原则，为将来留下回旋空间，这一点亦可通用在第107条的实践上。 当然，以今日香港的实际环境，特区政府民望探底、弱势被动，逢推大型基建都被批为“大白象工程”；医疗、社福、房屋等等改革议而不决决而不行。市民见不到政府有何魄力可带领大家走出困局，全民派钱成为“非做不可”的措施。那是政府能力问题多于公共理财政策问题，任凭《基本法》写得多完善，也神仙难救了。