美伊交换囚犯终成事　拜登的外交拼图能砌成吗？

9月18日，外界观察良久的美伊囚犯交换终于变成事实，5位早前已改为软禁的被囚美籍伊朗公民先从德黑兰飞往卡塔尔，再上机飞回美国，而美国亦释放了5位在囚伊朗人，其中没有在美法律地位的两位将会经卡塔尔返回伊朗。同一时间，本来被扣留、从韩国购买伊朗石油而来的60亿美元资金，亦将交到卡塔尔手中，让伊朗可将之运用在人道主义方面的采购之上。

这一次囚犯交换的落实，被部份分析人士认为是美伊“君子协定”成事的象征。由于拜登（Joe Biden）在国内外客观政治环境之下并没有能力促成双方重返核协议，一个“退而求其次”的做法就是在镁光灯外达成一种缓和双方矛盾的协定，由伊朗减缓向核武进发的浓缩铀提炼幅度、停止在中东区内对美国目标的攻击，而美国则以或明或暗缓减制裁的方式作回应。

小心翼翼

值得留意的是，在囚犯交换落实之际，属对美强硬派的伊朗总统莱希（Ebrahim Raisi）“刚好”在美国纽约出席联合国大会。他声言“任何履行承诺的步伐将能有助于创建信任”。在纽约期间，伊朗官员将会在联合国大会周边与沙特等海湾合作委员会（GCC）国家代表进行会面。亦有外交风闻传言，莱希本人有可能会向智库外交关系协会（CFR）发表演说，而美伊官员也有可能会在联合国大会周边暗中会面。

在这次“5人换5人”再加码60亿美元的“不平等交易”的背后，伊朗方面似乎果真在缓减各种引起美国不满的活动。虽然伊朗政府与国际原子能组织（IAEA）的监察员依然不时传出磨擦，但观察家普遍认为伊朗已大大减慢了迈向核武级别的浓缩铀提炼。而对上一次有伊朗支持的武装组织在伊拉克或叙利亚地区向美军目标发动攻击已需追溯至本年3月。

不过，在美伊两国的历史性对立之中，特别是有过核协议的“教训”之后，任何美伊解冻的动作也必须小心翼翼地进行。例如在这次美伊交换囚犯的背景之下，两国政府都以其他行动示意自己并没有对对方软化立场：美方上月在得州解除安装了疑似运载伊朗石油的运油轮，在落实囚犯交换的同时也公布了针对伊朗情报部门和前总统艾哈迈迪内贾德（Mahmoud Ahmadinejad）的新制裁；伊方日前则再拘捕了另一位未知名的双重国籍人士，而且在伊朗女子阿米尼（Mahsa Amini）违反头巾管制后疑被虐致死的风波满一周年之际加强了对示威活动的压制。

对于被释放到卡塔尔的60亿美元资金，美方也强调美国财政部有监管资金运用的权力，并没有改变美国制裁不针对人道主义领域的既定政策。不过，力批拜登政府对伊软弱的美国国会众议院外交关系委员会主席麦考尔（Michael McCaul）就说出了重点：金钱是可作同质互换的（fungible）－－也就是说，本来伊朗用作进口食品药物之类的资金在60亿美元的“填补”之后可作另外的用途。

拜登外交的灵活多样

但无论如何，这一次美伊小幅度解冻的发展，体现出了拜登当局在外交操作上的灵活性和多样性。

看准伊朗国内经济政治局面的潜在不稳（按：阿米尼“头巾示威”余波和最高精神领袖潜在换届等），拜登希望能透过缓和美伊关系达至“一箭几雕”的目标：一是重建美国在中东局势的主持者角色（按：其他行动包括推动沙特和以色列建交）；二是在大选年间保证中东不会因为美伊对抗出现未可预见的乱局；三是缓阻伊朗对俄罗斯的军事供应和支持。

这些目标都是实务的，而不受阵营对抗或意识形态的束缚，可见其灵活。而在国内外的客观政治局限之中，拜登就选择了以模糊不清、没有保证的台底交易方式来推动美伊外交，这也显示出其外交手段的进取和多样。

2023年以来，在府院分治的环境之下，拜登的国内政策难以有任何实质进展，只能集中宣传前半任期的政绩成就来争取2024年选举的胜算。这种政治条件也造就了一个更能让拜登团队聚焦外交的环境。这大半年来，在菲律宾、太平洋岛国、日韩、印度，以至最近达成“降级”版共同声明的G20、与美达成“全面战略伙伴关系”的越南，甚或是9月18日公布（不含国防安全领域）的大西洋合作伙伴关系所指向的非洲和迦纳比海国家等等各个方向，都逐渐展示出拜登在中美竞争作为主旨的外交政策上的灵活性和多样性。

不过，这幅外交拼图能否砌成，其中一大前提是拜登能否成功连任。如果2025年入主白宫的是半孤立主义、只讲求即时利害的特朗普，恐怕美国的外交布局又将推倒重来。